本文对土地使用权作价出资（入股）PPP项目的政策法规进行了梳理，国办发〔2015〕42号文提到实行多样化土地供应，保障项目建设用地。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。对于PPP项目中土地使用权作价出资（或入股）如何操作，国办发〔2015〕42号文提出以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人。按照《国有资产法》，代表政府出资的应该是国有资产监督机构或人民政府根据需要授权的其他部门、机构。如果政府出于其他考虑，希望安排国有公司作为政府方出资人，则可由国资委或其他部门、机构先行以土地使用权出资，之后，将其所持有的项目公司股权无偿划转至政府安排的国有公司。
这几年，PPP项目发展迅速。在政府为推动项目，社会资本为控制风险的目的下，政府可能为社会资本出具承诺函、担保函等文件，从政策优惠、股权回购、债务保证等多个方面给予社会资本以“兜底担保”。但是，此类兜底担保并不都能兑现，事实上，已经出现了政府违反承诺导致项目无法落地的情形。在随后发生的诉讼中，政府承诺函的效力成为了核心问题。文章结合有关案例，简析PPP项目中政府承诺函的效力问题。如果政府出具的承诺函中明确表示愿意为融资提供保证担保，则意味着双方达成了保证的合意，但因为违反法律规定导致担保无效，担保无效后的责任承担由担保法及其司法解释进行调整。但是,在实践中之所以以“承诺函”的形式来陈述担保事项，就是为规避有关法律和文件的规定，打“擦边球”，因此在承诺函中对保证的描述往往比较模糊。而《担保法》第六条要求保证人具有履行债务或承担责任的明确意思表示。因此，如果承诺函仅作模糊描述，而又无其他可以佐证当事人具有担保意思表示的证据，可能较难认定为构成了担保法意义上的保证。政府常表达的“协助”等意思表示，就因此而不构成法律上的衣物。
而政府在PPP项目中的履约能力，取决于当地财政预算收入与一般公共预算支出。考虑到将标的债务或项目支出列入政府预算管理的承诺，不具有对效果的保证力，因此建议选择预算收入高、负债规模小的地方政府和符合国民经济和社会发展方向的行业，以降低违约风险。同时，也应该在具体PPP项目中，依法将政府的各年度支出纳入跨年度预算统筹管理，这是社会资本等相关方的要求，也是政府健全完善财政预算管理的内在要求。
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