随着国家对政府性债务管理日趋严格，地方政府的举债方式只剩下债券融资一种，或有债务也仅限于外债的转贷担保，存量担保债务、存量救助债务等均不再归于政府债务范畴。政府性债务管理目的是让地方政府从高企的地方债中解脱出来，国家推广PPP模式的本意也是如此，但演变至今，PPP项目却成为政府隐性债务的多发地。
一、地方政府对PPP项目热情有所减退
目前政府推出的PPP项目，大部分属于政府付费项目。自身不能产生收益的非经营性项目、依靠财政补贴或可行性补助的准经营性项目，以及政府作为使用者的经营性项目，均须使用政府公共财政预算支出来支付社会资本的投入成本与合理经济回报。据财政部PPP中心最新统计，入库的近14万亿PPP项目，超过60%为政府付费和可行性缺口补助项目，PPP项目呈现井喷状态的同时，地方政府财政压力骤然增加。
在笔者近期跟进的某个项目中，有政府官员已经指出“PPP项目无非是拿政府明天的钱办今天的事”，社会资本的投资绑定了政府后期偿还，并不建议以PPP模式运作。以地方财政收入为基础，以每年不超过10%的PPP项目为红线，并且要顾及之后年度、新一届政府推动的基础设施和公共服务建设，地方政府能容纳的财政付费项目是有限的，只有转变付费主体、摆脱对政府财政的依赖，PPP项目才能带来更好的社会效益。
二、“谁使用、谁付费”原则适用
PPP项目具有公益性，即是为社会民众或一定区域内的企业或居民提供基础设施和公共服务，符合公共利益，但由于社会资本参与，以项目的经济效益作为投资回报，则具有商业性，PPP项目的产出属于资源有偿使用范畴。地方政府实质并不是项目的终端用户即使用者，适用“谁使用、谁付费”原则，付费主体应为使用该基础设施或公共服务的群体。随着地方政府行政职能的逐渐转变，在PPP项目中，政府不应以运动员和裁判员的角色同时存在，而应更适用裁判员的角色，让项目的使用者作为运动员参与其中。
1.政府付费的经营性项目
此类项目如污水处理、垃圾处理等按产量绩效付费的项目，涉及两类使用者：一是污水、垃圾的制造者，如排放污水、倾倒垃圾的企业、居民；二是污水、垃圾技术处理后循环再利用者，如满足供水、发电、沼气等能源需求的企业、居民，那么可由这些制造者和产出需求者付费，政府发挥行政职能，做好费用的收缴工作。在实际操作中，可能存在费用收不上来、拖欠等情况，则此部分作为政府工作的绩效考核，督促政府部门加强收缴工作管理、提高工作人员办事效率。
2.政府补贴的准经营性项目
此类项目如轨道交通、高速公路、公园景区、文体场馆等票价收入不足以弥补社会资本投资成本的项目，涉及的使用者也分为两类：一是购票的乘客、司机、游客等；二是利用轨道交通、高速公路、景区等项目附加价值进行商业活动的如物业、房地产开发商、广告商、景区内的商铺等。若将政府补贴的金额转移给使用者，一是提高票价，但由于公共项目的性质，不应让一类使用者承受过高的票价，则将适当票价下的剩余支出责任转移给二类使用者，即从其商业活动盈利中抽取相关费用，作为享受该PPP项目红利的使用费。这些费用的收缴工作也是由政府完成的。
3.政府全付费的非经营性项目
此类项目如市政道路、环境治理等自身不产生收益的项目，虽然均须经过物有所值评价及财政承受能力审批，但事实上对政府未来财政支出构成了巨大压力。涉及的使用者为该片区域的所有人群，包括外来人口，覆盖面广，若对这些项目采取使用者付费方式，由项目所在地社会公众付费，则须执行公众听证与监督程序。
例如城市有些道路才建成不久，地方政府可能出于政绩需求，再次进行改造，甚至一些由于未必科学的城市道路规划，本不需要建设或大规模建设某条道路，却进行巨额投资。还有一些城市的环境治理项目，久治不愈，或者一次暴雨洪涝，“一夜回到解放前”，浪费了前期巨额的投入资金。这些项目如不由政府付费，而由项目所在区域的社会公众付费，由社区、街道等政府基层单位负责费用收缴，则社会公众必须对这些项目立项进行严格的监督与审核，选择真正适合社会公众需求的项目进行建设。如是否有必要修路、环境治理方案是否有效改善环境等决策性问题，除专家论证外，公众也广泛参与，且具有否决权，从而对项目进行更实际的衡量，将资金合理地分配到适宜的公共项目中，发挥最大效用。这些项目也可绑定准经营性项目的上述二类使用者，创造额外的付费来源。
城市建设，不一定要大拆大建，提供宜居的城市环境，规划与当地民众生活、工作方式相匹配的基础设施与公共服务项目，使项目的供给与需求相符，若无足够的需求，可放弃。一方面将社会资本资金用于民众真正“痛点”的公共项目中，避免资源无谓浪费；另一方面政府节约的付费责任可用于更多的公益性支出，补助更多的弱势群体。
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