PPP项目中的政府担保问题解析

近两年，在中央大力推动PPP模式之时，PPP模式在现实中却遭遇了项目签约率低、落地难的困境。困境的产生在很大程度上是因为PPP项目的周期较长、不确定性因素较多，伴随而来的风险也较大，加之目前PPP项目中普遍缺乏科学合理的风险分担机制之设计，无论是社会资本还是金融机构，在面对PPP项目时都难免会产生顾虑，不愿参与到PPP项目中。而政府担保正是风险分担机制中的重要一环，它可以在一定程度上消除社会资本及金融机构的顾虑，给社会资本及金融机构以信心，由此也可吸引更多的社会资本及金融机构参与到PPP项目中来。

本文将围绕PPP项目中的政府担保的内涵、必要性等内容进行重点展开，并结合我们自身对于PPP项目中政府担保的思考，提出相应的建议，以期对于PPP项目中的政府担保功能的充分发挥有所裨益。

一、什么是PPP项目中的政府担保？

PPP项目中政府的 “担保”与我们通常所说的《担保法》中的“担保”并非同一概念，前者的外延更广，通常PPP项目中的政府的“担保”可以分为三类：

第一类是政府提供的《担保法》意义上的狭义担保。《担保法》意义上的狭义担保，是指在各类经济活动中，债权人为保障其债权实现的，要求债务人向债权人提供的诸如保证、抵押、质押、留置和定金等的保障手段。具体到PPP项目中，政府提供的狭义担保则是政府向银行、担保公司等金融机构做出的，它是保障最终获得银行等金融机构的贷款的债权担保手段。

第二类是政府对使用量进行的担保。即政府会在项目合同中承诺，在项目运营过程中，当公共产品或服务的需求低于一定的标准时，政府会给予社会资本或项目公司一定的补贴，以保障社会资本的合理收益预期。

第三类是政府提供的基于公共支付权的担保。它同样是获得银行等金融机构的贷款的债权融资保障手段。此种担保形式一般也是政府向银行、担保公司等金融机构做出的，但与上述狭义担保所不同的是，担保的形式不再是政府在债务人到期不能支付时代为支付或直接承担其它担保责任，而是代之以政府会做出将严格遵守PPP合同的内容，及时向社会资本或项目公司支付有关费用的承诺。此种担保方式实际上是一种间接担保，政府基于公共支付权的承诺构成项目债权融资的还款保障，该种承诺可为项目贷款增信，最终获得金融机构的资金。

二、PPP项目中政府担保的必要性

PPP项目中的政府担保实际上皆可视为政府吸引资金的手段，进而为PPP项目的运营提供足够的资金支持。

首先，政府提供的狭义担保有一定的必要性。

目前，多数PPP项目存在着融资难的问题。问题存在的原因在于PPP项目中，多以债权融资为主，融资方式过于单一，而这其中传统的商业贷款又是债权融资的主要模式。就目前而言，商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，同样需要有足够的增信措施。但在PPP项目中的增信措施存在着天然不足的境况：PPP项目存量资产短缺，很难满足商业银行的抵押要求，以项目未来收益和资产为担保的项目融资方式也不多见。在此情况下，金融机构一般比较希望政府能够以其信用、财政等方式进行直接担保。这种担保方式可以弥补PPP项目中通常存在的增信不足的缺口，消除金融机构关于放款能否收回的顾虑，从而将更多的资金引入PPP项目中，为PPP项目的运营提供足够的资金支持。

其次，政府为使用量提供的担保必不可少。

PPP项目建设周期较长，投资较大，面临诸多的不确定因素，因而一个合理的投资回报机制就显得格外重要，而这其中的一个重要内容即为政府对需求的担保。这可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度，增强社会资本方对PPP项目中投资收益的可预期性，以吸引更多的社会资本参与到PPP项目中来。

第三，政府做出的基于公共支付权的担保同样不可或缺。

政府做出的基于公共支付权的担保，虽然并非是在政府与金融机构之间直接发生担保责任承担的一种担保方式，但政府在该种担保方式中做出的关于公共支付权的承诺，同样可以构成项目融资的还款保障，给金融机构和社会资本以信心，调动金融机构和社会资本参与到PPP项目的积极性。

三、关于PPP项目中政府担保的建议

1、避免出现担保法意义上的政府担保

如果仅从PPP项目融资的现实需要来说，政府提供“狭义”的担保确有一定的必要性，但就目前而言，政府提供“狭义”的担保不符合法律规定，另外，它还有可能引发政府支付的危机问题。政府提供的狭义担保通常以保证的形式来呈现。但根据我国《担保法》第八条的规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”由此可见，在现行的法律框架下，政府若想在PPP项目中提供保证是难以实现的，存在着违法及无效的问题。另外，即便政府提供的狭义担保还可以借助于抵押、质押等形式寻得实现的空间，但政府提供该种担保仍然存在着增加政府债务，出现支付危机的可能。政府担保是政府的一种或有责任，一旦风险发生的条件具备，这种或有责任就会转化为实际的担保责任，由此可能形成政府的大量负债，导致政府的支付危机。而这显然是与政府推广PPP模式的初衷——减少政府债务相违背的。

担保法意义上的政府担保不仅可能增加政府的债务负担，还存在着违法问题，因而在PPP项目中并不宜以此种担保形式来吸引金融机构的资金。政府应避免以此种担保形式为PPP项目融资提供支持，以防出现债务支付危机。而金融、担保机构也应避免与政府部门签署此种担保协议，以规避合同无效的风险。

2、规范政府对使用量进行的担保

政府对使用量进行担保与政府固定回报的承诺并非同一概念，固定回报承诺是明确约定一个最低的或固定的回报率。而政府对使用量进行担保在本质上系属于项目产出最低需求风险的承担归责。

固定回报承诺在PPP项目中是明令禁止的，根据《基础设施和公共事业特许经营管理办法》第二十一条的规定，“政府…不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。”同时，财政部、发展改革委《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金[2016]32号）中规定：“要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。……在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。”而政府对使用量进行担保则是被允许的，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财政部[2014]76号）中规定：“注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照‘ 风险由最适宜的一方来承担’的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。”

虽然我国明令禁止了各级政府在PPP项目中承诺固定回报率，使社会资本获得合理回报而非超额利润，但是由于一些地方政府自主性过大，加上部分地区财政紧张，急需资金，因而现实中存在着不少地方政府通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资的情形。

另外，政府对使用量进行担保中还存在着政府的担保、承诺难以兑现的问题。目前，地方政府债务压力不断加大，不少地方政府债台高筑，政府支付能力相对不足，因而难有足够资金支付相应款项。此外，因欠缺契约精神，地方政府还普遍存在着支付意愿不足的情况。企业除面临政府方可能出现的兑现风险外，也面临着政策随意性风险和换届风险等，一旦这些风险发生，则社会资本的投资将难以回收。

鉴于目前PPP项目实践中仍然存在着不少地方政府就使用量进行盲目承诺、固定收益回报承诺的情形，所以，政府对使用量进行的担保的形式亟需进一步的规范。政府应合理确定使用量的最低值，不宜过高也不宜过低，高了会增加政府财政压力，低了则会损害社会资本参与PPP项目的积极性。另外，政府与社会资本在具体的PPP项目授权协议签订中，切勿出现固定回报条款，而应明确约定为最低使用量承诺条款。同时，对于政府就使用量进行的担保中存在的政府担保、承诺难以兑现问题，应当强调政府的契约意识，并采取一定的措施以制约政府政策的随意性。

3、推广政府做出的基于公共支付权的担保

相较于政府提供的狭义担保，政府向金融机构或担保机构做出的基于公共支付权的间接担保具有明显的优势，一方面它可以成功绕过《担保法》这座大山，不存在违法问题，另一方面它也不会增加政府的债务。同时它还可以在为企业增信、增强金融机构的信心的同时，降低PPP项目融资的成本。因而在未来我国PPP项目实践中以及PPP统一立法中，可以就该种担保方式进行重点安排。

但该种担保方式的推广在目前也存在着些许障碍，作为一种间接担保，该种担保需以政府向社会资本或项目公司做出支付为纽带。因而，该种担保也同样会面临上述的政府兑现风险、政策随意性风险以及换届风险等风险。诸此种种的风险存在，并不利于调动金融机构或担保机构的积极性。笔者认为，此一问题可以通过建立PPP项目履约保证金制度来有效解决。研究明确保证金数额和支付形式，通过政府提前预留并提供履约保证金的方式，在一定程度上保障社会资本方合法权益，进而为项目债权融资提供还款保障。

来源：PPP大讲堂

————END————

版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！