《PPP模式专题》—节选

第一节 银行业务机会

PPP本质上是公共物品建设和运营体制的一种创新形式。水务、路桥、供暖、燃气等城市基础设施和市政公用事业，传统上主要由政府供给，大多采取由事业单位或本级政府所属国有企业管理的模式，存在政企不分、机构臃肿、服务质量差、运营效率低等问题。由于社会资本在专业技术、管理方面更具优势，政府通过与社会资本合作，让其参与市政公用的融资、建设、运营和维护，能有效提升公共物品供给效率。更为重要的是，PPP能在一定程度上缓解政府财政负担。

目前我国城市公共交通、供水、燃气、热力管网等市政设施供给缺口较大，超过50%的城市缺乏系统的排水系统或建设标准偏低，交通拥堵、内涝严重等情况十分普遍。据联合国开发计划署研究，发展中国家城市基础设施投资应占固定资产投资的10%至15%，占GDP的3%至5%。2000年至2013年，我国城市建设基础设施投资占固定资产投资的平均比重为6%，占GDP的比重仅为2.9%，均未达到理想水平。

我国正处于城镇化快速发展时期。未来二十年，我国城镇化率将年增1%，这意味着每年有1300万新增城镇人口，将带来巨大的城市基础设施和公共服务需求。据财政部预测，2014年至2020年，我国城镇化带来的投资需求约为42万亿元，单靠政府投入显然难以支撑。在市政公共服务缺口巨大、地方政府债务高企的背景下，PPP作为城市基础设施建设的创新路径被寄予厚望。

PPP本质上是一种管理模式和体制创新，而非融资模式。PPP项目在实施过程中，同样需要通过贷款、债权和股权融资等传统方式筹集资金，这为金融机构带来了机遇。

PPP项目周期较长，对于银行业金融机构而言，实施差异化的信贷政策，为PPP项目提供长期贷款支持是未来发展的一大突破口。同时，很多PPP项目会进行债券融资，金融机构也可以在银行间市场购买PPP项目债券。

（一）投贷模式

所谓投贷模式，是指商业银行通过发放贷款和运用投行资金的形式满足PPP项目融资需求。发放贷款使得商业银行成为PPP项目的债权人，投行资金的介入使得商业银行可成为PPP项目的股东，商业银行既获得利息收入，也可以获得股息收入，这有助于调节银行收入结构。同时，贷款和投行资金联动可以降低银行大规模贷款带来的风险，投行资金的参与也为银行更好参与PPP项目的运作提供了良好的契机。

从全球来看，在公共基础设施投资者当中，保险公司、资管公司和公共养老金充当主要角色，非银金融机构发挥更大作用，参与深度更高。大型基建投资项目能够带来相对稳定的现金流、较高收益率，最重要的是能够实现风险对冲，长期低风险可以对冲其他投资项目。在银行业大资管时代来临、金融自由化前景可期的情况下，商业银行可以通过非银业务更多地参与PPP。

此外，值得注意的是，相比较一般商业银行而言，大型国有商业银行和拥有金融控股集团背景的商业银行更具竞争力。大型国有商业银行拥有充足的信贷资源，具有丰富的项目运作经验，拥有成熟的风险评估和调查体系；中信银行、平安银行等具有金控集团背景的商业银行，不仅拥有专业的服务团队，而且具有丰富的项目运作经验和资源，在集团联动下，成立PPP项目联合体，充分发挥协作效应，可以为PPP项目搭建一体化金融平台，成为PPP项目的牵头人，从而拥有更多机会。

（二）信贷模式

信贷资金参与政府基础设施建设是银行最传统、最主要的模式。在传统模式下银行只能获得约定的利息收入，不享有项目的经营权和分红权。具体的模式是：政府组建城投公司等地方投融资平台，在公开市场上发行企业债和中期票据等债券，其背后的主业多为地方基础设施建设或公益性项目；银行等金融机构通过购买这些债券，帮助地方政府完成债权融资。

商业银行信贷可以有两种模式参与PPP项目：其一是直接向PPP项目进行信贷投放，交易对手方是政府或指定机构；其二是向中标PPP项目的公司进行贷款，间接参与PPP项目。在实践当中银行一般倾向于后者，交易的对手方通常为实力强大的央企、国企，以及现金流充足或长期合作的民营企业，即使PPP项目遭遇失败，通常也不会对这些企业的还款能力造成太大影响。需要指出的是，银行通过信贷模式参与PPP项目实质与传统模式无异，只是换了一种形式而已。由于银行信贷受监管要求较高，需要承担刚性兑付的责任，因此项目安全性要优先于收益性。

（三）借道银行理财模式

《商业银行理财业务监督管理办法（征求意见稿）》显示，监管层有意鼓励银行理财资金服务实体经济，虽然明确限制商业银行层层嵌套通道，但是商业银行通过信托等通道参与项目投资仍然是可行的。

银行理财产品参与PPP项目主要是通过与信托公司等金融机构合作，由银行募集资金，信托公司负责投资PPP项目。银行理财资金进入PPP项目主要通过项目公司增资扩股或者收购投资人股权，并作为机构投资人股东，获得固定回报，并不承担项目风险，只是名义上的股东。退出时有股权转让和直接减资两种方式，股权转让是指项目公司支付股权受让金，直接减资是由银行支付给信托公司资金，然后返还给银行理财账户，程序相对复杂。

该模式中，风险控制是主要考虑的因素，由于银行理财资金或者信托作为机构投资人股东参与PPP项目，虽然是名义上的股东，但是仍然面临注入政府信用、项目失败等特殊风险，因此银行和信托在执行前，需要既做好尽职调查，规避项目法律风险和经营风险，又要确保项目担保的可靠性，在最坏的事情发生的情况下，减少损失。

此外，资管计划也可以参与到PPP项目中，途径之一是理财直接融资工具。理财直接融资工具是指由商业银行设立、直接以单一企业的债权类融资项目为投资方向、由中央国债登记结算有限责任公司统一托管、在银行间市场公开交易、在指定渠道进行公开信息披露的标准化投资载体。目前购买人主要是商业银行资管计划。具有标准化、可流通性、充分信息披露、程序简单等优势。此举有利于打破商业银行理财业务的刚性兑付、服务实体经济。

（四）资产证券化模式

PPP资产证券化是指以项目未来收益权或特许经营权为保证的一种融资方式，因此资产证券化主要适合经营性项目和准经营性项目。由于PPP项目具有以下特点，因此资产证券化是一种安全的融资方式。

首先，由于PPP项目多是公共基础设施项目，面向全体公民，受众面比较广，而且需求弹性小，价格稳定，因此PPP项目可以带来稳定的现金流。

其次，现金流可以预测，PPP项目通过收费方式收回前期投资，在项目开始前可以对项目进行充分尽职调查，而且公共项目由于使用价格稳定，所以其现金流可以很好地被预测。

最后，项目安全性高，公共基础设施项目是良好的资产，而且风险在政府和私人部门之间被合理分配。

银行参与PPP项目的资产证券化，一是可以通过信托等通道，用表外资金购买PPP资产证券化产品，PPP具有较好的安全性、长期性等特点，可以调节银行理财产品或资管计划的风险；二是银行非银业务部门可以参与PPP资产证券化的设计产品和承销。

（五）其他融资方式

第一，股权融资。由银行撮合组成产业投资基金，产业投资基金投资者由机构和个人组成，然后参与PPP项目公司股权。

第二，保理融资。保理融资是指保理商买入基于贸易和服务形成的应收账款的业务，服务内容包括催收、管理、担保和融资等。

第三，融资租赁。PPP项目公司与租赁商签订合同，由后者负责采购设备，然后租给PPP项目公司，此时租赁商拥有PPP项目公司一项债权，租赁商将其转让给商业银行，由商业银行负责向PPP项目公司收取租金。

第二节 银行同业介入情况

（一）信贷策略导向

目前，我国商业银行参与PPP项目积极性较高。大多数商业银行认为PPP模式有巨大的发展空间，将成为商业银行新的业务增长点；90%以上的银行信贷政策对PPP项目持支持态度；六成以上的银行已经开始了相关业务培训。这些银行主要通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式积极参与PPP项目，极大地推动了PPP项目在不同领域的发展。但是同时考虑到PPP项目在国内发展尚未成熟，不确定性较高，信用风险较大，小部分商业银行对PPP项目授信采取了谨慎的态度。

（二）营销策略

1、密切跟踪政策进行营销

2、启动高层营销

目前，我国银行业启动高层营销主要有以下几种方式：一是加强与地市政府及其职能部门的沟通，提早介入，及时了解具体项目投资规模、政府采购、工程招投标等前期准备情况及政府配套措施，做好项目储备；二是，加强了与社会资本方的合作交流，商业银行分行间建立了联动营销机制。PPP项目社会资本不包括本级政府国有企业，省级融资平台或国有企业跨区域运作项目成为可能或者说最为可靠的形式，分行间通过组件内部银团，形成了较好的营销合力。

3、严把项目选择

4、不断加强产品创新力度

BOT能撬动社会资本提供新的公共服务，TOT能盘活政府存量资产，可以预见，两种运作方式将应用相对广泛。当前银行产品设置来看，BOT方式下的新建项目可以匹配基本建设贷款、城镇化建设贷款等专项产品；上述产品并不适用TOT模式下的存量项目，TOT匹配的产品或仅为并购贷款。但并购贷款应用于TOT项目时可能存在如下障碍：一是，并购贷款期限较短，对于交易金额较大的项目并不合适；二是TOT模式下的政府与社会资本方的交易标的可能仅限于经营权，并不涉及股权或资产的所有权，这并不符合并购贷款的核心定义。因此，我国商业银行产品部门按照产品的需求管理、研发推广；在项目公司不拥有资产所有权、不能提供资产抵押的情况下，不断地进行相应特许经营权质押产品的研发。

5、提供综合性服务

PPP项目是提高服务渗透率和产品覆盖率的重要平台。每个PPP项目各有特点，需要根据项目实际选择落地产品。目前，我国商业银行牢抓项目融资这一业务支撑点，新建项目通常提供固定资产贷款、房地产开发贷款、城镇化建设贷款、银团贷款、工程保理，并由此匹配项目融资项下的开证、资金监管及工程造价等服务，存量项目通常提供并购贷款及有针对性的创新产品；我国银行业发挥了集团优势，提供涵盖保险、基金、信托、租赁等差别化融资服务在内的综合化金融服务，满足了客户多样化的金融需求。

（三）业务合作动态

1、民生银行成功主导发行深交所首单PPP资产证券化项目

3月15日，由民生银行主导的广晟东江环保虎门绿源PPP项目资产支持专项计划（总规模3.2亿元），正式成立并成功发行。该项目是广东省和深交所首单PPP资产证券化项目。

本项目由民生银行广州分行发起，整个项目配合深交所的发行时效要求，在最短的时间内，完成了从项目尽调、审批到顺利放款，彰显了民生银行在企业资产证券化业务领域中的创新实力。

自2016年12月21日，国家发改委、证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》起，各部委鼓励PPP项目资产证券化的政策频出，民生银行抓住此轮市场机遇， 盘活PPP项目存量资产，推动PPP项目证券化的创新和创利具有重要意义。

本项目融资人为虎门绿源水务投资有限公司，基础资产为虎门绿源水务投资有限公司污水处理的收费收益权。资产证券化作为一种创新融资方式，为社会资本方投资PPP项目提供了新的退出渠道，同时可以有效地降低融资成本。

2、亚行携10家银行助绿色动力推广垃圾发电PPP项目

2月28日，亚行与绿色动力环保集团股份有限公司（以下简称“绿色动力”）在北京签署协议，共同致力于在我国的中小城市合作推广垃圾发电PPP项目，以减少温室气体排放以及土壤和地下水污染。

根据协议，亚行将带动10家商业银行为绿色动力提供贷款。此外，亚行还提供50万美元的技术援助赠款，用于提升绿色动力的治理水平。本次签署的协议将改善中国小城市的固体废弃物管理，增加可再生能源发电，从而帮助中国实现能源结构多元化。

作为北京市国有资产经营有限责任公司下属的环境基础设施平台，绿色动力将采用PPP模式在山东、江西、广西等地建设至少9座环境可持续的垃圾发电厂。预计到2018年，年发电量将达到610千兆瓦时。北京市国有资产经营有限责任公司总裁直军表示，本次合作是亚行与10家银行首次在岸联合银团融资，这将为提升我国环保基础设施建设水平，促进我国城市固废处理行业发展起到良好的示范作用。本币补充贷款银团由三菱东京日联银行作为牵头行，被三菱东京日联银行、法国巴黎银行等10家商业银行超额认购。

3、财政部发函核查武汉PPP项目 招行光大中标引争议

2月27日，财政部办公厅致函给湖北省财政厅，要求核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题，称项目存在风险分配不当等问题。

根据中国政府采购网2月13日的信息，武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购项目，预成交社会资本方为招商银行股份有限公司（牵头方）、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合体，社会资本方出资金额为28.41696亿元。

这并不是PPP项目中首次出现社会资本方均是金融机构的情况。此前，济青高铁潍坊段、青岛地铁1号线、贵阳轨道交通2号线也出现过类似情况。

根据预成交结果公告，项目采购标的为“武汉地铁股权投资基金”中的优先级出资人。在基金结构中，社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%，作为优先级出资人；武汉地铁集团有限公司出资3.15744亿元，占基金份额的10%，作为劣后级出资人。

实际采购的标的是社会资本方，还是拟设立的有限合伙型地铁基金的优先出资人，存在一定区别，主要是责任和风险分担方面。规范的PPP，社会资本方要承担项目全生命周期里的主要责任，包括建设、投融资和运营的责任，尤其是运营的责任。而有限合伙型基金的优先级出资人，只是一个债性参与方，仅承担有限责任，是获得相对固定回报的出资方，对风险波动、收益波动不承担责任，除非整个交易结构崩溃。这说明其不可能对整个项目全生命周期其他的风险承担责任，只是一个债性资金提供者。

值得注意的是，武汉市轨道交通8号线一期项目早在2013年4月就已获得国家发展改革委的可研批复。根据其PPP项目合同第23条第二款，2014年项目确定以BT模式融资建设，项目的发包方和施工方也均已确定，已于2015年开始建设，PPP合同约定的完工时间为2017年12月。也就是说，这一项目是由此前已经开始实施的BT项目转为PPP项目，因此，本次招标进入的三家金融企业联合体，作为资本方不可能对项目建设进行管理和管控，相应地在运营上也不可能承担责任。三家金融企业的联合体的责任仅仅体现在投融资方面。

此次中标的资本方只是承担其中的投融资责任，在其对成本控制、建设质量控制、运营等不承担责任或者说只是形式上做了一些运营考核规定的情况下，是此次财政部要求核查的主要问题。在PPP模式政策体系逐渐规范的环境下，社会资本方全部为银行金融机构的模式可能面临政策限制。

第一章 PPP模式发展环境

第一节 PPP项目管理政策

一、主要政策汇总

二、重点政策分析

三、政策趋势分析

第二节 PPP模式推广政策

一、中央PPP项目推广政策

二、重点行业PPP推广政策

第三节 贵州省财政收入及偿付能力评价

一、财政收支情况

二、政府债务情况

三、财政能力评价

第二章 PPP项目发展情况

第一节 全国PPP项目情况

一、项目发布情况

二、项目合作进展

第二节 贵州省PPP项目情况

一、项目发布情况

二、项目合作进展

三、重点拟在建项目信息

第三节 PPP模式创新情况

一、PPP模式在我国的实践情况

二、部分省市推广应用PPP模式的新做法

第四节 PPP发展存在的问题

一、PPP项目监管机制缺失

二、PPP项目融资渠道受限

三、PPP项目收益难以保障

四、PPP用地审批难度大

五、PPP项目方案水平不足

六、地方政府缺乏契约精神

第五节 PPP模式发展趋势

一、PPP项目资产证券化

二、融资模式的直接化和期限长期化

三、PPP市场的知识密集度持续提高

四、PPP市场投资主题多元化

五、PPP产业资本海内外资本双向流动

第三章 PPP项目发展情况

第一节 银行业务机会

一、PPP模式金融服务需求较大

二、银行介入模式选择

第二节 银行同业介入情况

一、银行同业PPP

二、商业银行PPP业务案例分析——中信系PPP模式：集团联动银行主导资金

第四章 商业银行PPP业务策略

第一节 总体业务策略

第二节 产品策略

第三节 客户授信策略

第四节 风险控制策略

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