（一）PPP概念的界定
PPP（Public-PrivatePartnerships），政府和社会资本合作，是一个地地道道的舶来品。
PPP模式最早兴起于英国，主要是运用于保障性住房领域；加拿大把PPP运用到国防领域；2004年，巴西通过“公私合营（PPP）模式”法案。
21世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织在全球大力推广“PPP”的理念和经验，目前发展中国家已经纷纷开始实践。
对于PPP，我们可以这样去理解：在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。
当前，我国为什么要推行PPP？或者说新形势下我国推行PPP有什么重要意义？四个字：现实所需。一是解决政府债务瓶颈和稳增长、调结构和惠民生的矛盾；二是解决基础设施投资巨大缺口和庞大社会资本准入难的矛盾；三是解决公用事业运行效率不高和政府财政不堪重负的矛盾。
（二）形象理解PPP——三个比喻
1.婚姻：PPP不是一场豪华的“婚礼”，而是一场持久的“婚姻”
PPP具有三个特征：
伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府所以和社会资本形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某一个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。花最少的钱做更多更好的事。
利益共享，不允许社会资本形成超额收益。同时，让社会资本取得相对和平、长期稳定的投资回报。
没有利益共享，也就不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。
风险共担，利益与风险具有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险共担，也不可能形成健康而稳定的伙伴关系。
从这三个特征来看，PPP确实是一场“婚姻”关系，需要政府和社会资本方的通力合作，彼此协调配合，它不仅仅考验社会资本的经营、管理能力，还考验政府的行政、监督能力，而且这种考验是长时间的考验。
2.帽子：PPP是一顶漂亮的“帽子”，很多项目都可以“戴”
根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）的规定，对于具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等城市基础设施及公共服务领域项目，均适宜采用PPP模式。
从分类来看，主要可在以下领域做PPP:
公共交通项目：机场、港口、铁路、公路、桥梁、轨道交通等；
公用设施项目：供电、供气、供水、供热、污水处理、垃圾处理等；
社会公共服务项目：教育、医疗、养老、监狱、保障性安居工程等。
3.箩筐：PPP是一个“箩筐”，很多方式都可以往里“装”
对于我国PPP模式的运作模式，财政部和发改委的文件均有说明。从财政部文件来看，PPP模式运作模式主要包括：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）、转让运营移交（TOT）、改建运营移交（ROT）。从发改委的文件看，模式主要包括：建设运营移交（BOT）、建设拥有经营转让（BOOT）、建设拥有运营（BOO）。对于建设转移（BT）是否属于PPP的运作模式，目前争议较大，财政部和发改委的文件中均不包括。
具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需要和期满处置等因素决定。
要实操PPP，把握三点：
从“箩筐”里挑选哪种运作方式
把PPP这顶“帽子”戴在什么项目头上
如何维护“婚姻”关系的稳定性、持久性
（三）PPP政策的梳理
现行PPP政策性文件，大大小小360个，比较混乱，但大体分为四个层次：
一是纲领性文件，中共中央、国务院意见名义发布，主要总体原则、目标、计划等，如：《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》、《国务院关于加强地方政策性债务管理的意见》等。
二是指导性文件，一般以国务院、国务院办公厅、国家发改委指导意见的名义发布，有一定的宏观性，与具体操作有一定的差距：如《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等。
三是规范性文件，这对前面两种文件的进一步深化、细化和具体执行，一般以令、通知的形式发布，是具体行为规范，有一定的操作性和强制性。如：《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》、《关于进一步共同做好政府和社会资本合作有关工作的通知》等。
四是指引性文件，一般以指南、指引、导则等形式发布，是为了落实规范性文件而推荐或拟定的参照性标准，一般没有强制性，如《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知。
总结：PPP项目的操作
以纲领性文件、指导性文件为指导
以规范性文件为行为准侧
以指引性文件为参照
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