一、研究背景
目前，我国人口老龄化程度正在不断提高，据《2015年社会服务发展统计公报》统计，截至2015年底，全国60岁以上老年人口2.22亿人，占总人口的16.1%。人口老龄化给中国带来了又一巨大压力——社会养老、居家和社区养老是我国最主要的养老方式。但随着西方文化对中国的不断冲击，机构养老的模式在中国得到了明显的普及，而此时出现了养老机构供给的缺口，在数量和服务质量上都无法满足目前的机构养老需求。仅靠政府单方面的财政投入无法从根本上解决养老机构的供给问题，给政府部门造成巨大的财政压力。
为了缓解地方政府的资金和管理压力，国家政策积极鼓励社会资本参与养老机构的建设管理。2015年2月，民政部、发改委等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发[2015]33号），指出支持社会资本采用PPP等模式参与建设或发展养老机构，鼓励将政府投资建设的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，交由社会力量来运营。同时，财政部、发改委等部门相继发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）等文件，鼓励在养老服务类项目中推广运用PPP模式。在中央政府政策指引下，江苏、山东、江西、四川、深圳等地先后开始鼓励民间资本进入养老机构建设领域。
本文通过借鉴国外成功经验，结合我国实际情况，对PPP模式建设养老机构进行研究，提出了建设PPP养老机构的对策建议，以提高我国养老服务供给水平。
二、PPP 模式的内涵
PPP 模式是政府部门与私人部门通过建立契约关系达成长期合作机制，基于“风险共担、利益共享”原则共同为社会提供公共产品及服务。PPP模式在基础设施建设和公共服务领域获得了广泛的应用，成为新的公共物品供给模式。
PPP 模式主要有伙伴关系、利益调节、风险分担三大特征。其中，伙伴关系是最重要的特征，是公私合作最重要的体现。利益调节和风险分担是由伙伴关系衍生出来的重要特征，是维持伙伴关系的重要条件。所谓利益调节是指政府部门维持项目的正常收益，保证项目投资者获取合理收益。风险分担的原则是考虑风险性质和风险承担能力，选择最适宜承担风险或最有能力进行损失控制的一方承担。
PPP 模式可以实现政府部门与私人部门的优势相结合，在养老项目中，为政府部门解决筹资、技术支持、管理方面的问题。对于私人部门，可以运用金融工具获得担保，降低不可预计或难以控制的风险。当项目收益低于一般收益水平时，可以获得政府补贴。PPP模式建设养老机构，可以提高养老服务的质量与效率，并对创新性方案的提出起到很大的作用。
三、国外PPP 模式建设养老机构的经验借鉴
养老机构可以缓解老龄化给家庭与社会的负担，因而被广泛运用，在这方面比较成功的国家有新加坡、美国等。本文将对新加坡、美国运用PPP模式建设养老机构的先进经验进行分析借鉴。
1.新加坡
新加坡在2010年开始进入老龄化社会，形成了以“家庭养老、社区养老、机构养老”三位一体的养老模式。养老机构比以往家庭养老、社会养老的优势突出在服务方面。比如，提供专业化的生活照料、护理康复、精神安慰等。生活不能自理的老人在这里能得到全面、细心的照料。基于养老机构的诸多优点，新加坡政府大力推进与私人部门的合作，以促进养老机构的健康发展。
政府在养老机构的建设运营中占主导地位。首先，新加坡政府成立了综合协调养老机构发展的专职机构。新加坡政府早在1998年就成立了专门解决老年人问题的人口老龄化跨部门委员会，该委员会有6个小组，分别是针对健康护理、经济保障和健康、就业、社会融入、住房和社会和谐方面的，其后又成立了家庭和老年理事会指导养老机构管理和运营。其次，新加坡国会制定了《养老院管理法案》，确保养老机构管理有法可依。第三，积极出台了支持养老机构发展的各种优惠政策，吸引社会资本投入。作为投资主体的新加坡政府承担了几乎所有的项目建设资金，还有津贴或者“双倍退税”程度不等的优惠政策推动养老机构建设和运营，被政府认可的养老机构还可以向社会募捐。第四，新加坡政府还通过法律形式加强养老机构发展和服务的监管力度。采取统一的申请制度和规范化的转介机制等，全面规范了养老机构的运营；为了保障养老机构和其服务对象的合法权益。新加坡政府出台了《老人院法令》对养老机构和人员进行监管，明确了惩罚条例以监督养老机构及其工作人员的行为。
社会力量也是养老机构运营的主力军，由私人部门负责提供具体的养老服务。政府部门可以从繁琐的管理工作中走出来，这样可以保证政府部门和私人部门之间能够建立良性的合作关系。社会力量的广泛参与一方面表现为社会力量兴办的养老机构在为老年人提供照料服务方面发挥了主体作用，另一方面表现为各种志愿团体积极参与老年服务。
2. 美国
受美国自由文化的影响，美国的养老模式与其他国家不同，几乎没有家庭养老，主要是社区养老和机构养老。养老机构一般分为3种，即老人公寓、老人院和老人护理院，为不同需求的老年人提供多层次个性化的养老服务。
美国积极鼓励社会力量参与养老事业，在政府的主导下，采用福利化和产业化相结合的先进理念，在养老事业中，充分利用了成熟的市场化机制优势。美国政府和社会力量有以下三个方面的结合：
首先，美国积极利用PPP模式，大力吸引民间资本用于养老机构建设。美国拥有3种公私合作的模式，分别是个人或社会组织投资，由政府进行监督管理；政府与社会组织共同出资，由社会组织集中管理；完全由政府的财政资金进行投资，社会组织提供专业化及一体化的管理。
公私合营的PPP 模式在20世纪中叶被美国政府学习并开始广泛运用在养老项目上。在养老机构的建设中，老人公寓是美国养老机构建设采用PPP 模式最多的。
例如，公租房或廉租房在建设纽约的老人公寓中广泛运用，为了保障老人公寓可持续性运营，政府通过投资补贴或税收优惠政策形式，鼓励民营企业或非营利组织参与老年公寓的运营。
其次，政府主导地位突出，功能定位明确。第一，美国为了保障老年人的医疗、救助，完善了相关的法律法规。20世纪60年代，美国颁布了《老年法》，为确保老年人能够享受到医疗救助、机构养老等服务。在随后的几年内，相继颁布了包括《多目标老人中心方案》在内的多项法律法规。第二，美国拥有完善的行政管理体系。美国将地区性的老龄事业进行单独规划和统一管理的任务交归各级政府。为实现其职能，美国政府在各级政府均设有老龄事业管理部。第三，实行严格的养老事业监管和检查制度。美国政府对养老机构的服务质量同其对养老机构的设立条件一样有着非常严格的要求，对养老机构建设和运营过程中会施加严格的监管力度，以确保养老机构高效运营的同时实现其盈利性。
第三，积极激发社会力量，为养老机构开辟融资渠道。政府主导下市场化机制的高度引入是美国与其他发达国家养老事业最不同的。一是老龄企业发展快速，它们具备优秀管理能力和运营技术，养老服务的供给效率和服务水平通过高效的市场化运营大大提高。二是发达的金融市场为养老机构的发展提供多元的融资渠道。三是完善的咨询服务为美国养老事业的发展提供了服务支持。
3.启示
新加坡、美国在养老机构建设方面的经验为我国养老机构建设PPP 模式的发展进程提供了以下启示：
（1）制定完善的法律法规。法治是市场经济的内在特征，法律先行是保证PPP模式成功运作的前提。
（2）树立福利产业化理念。在保证养老机构公益性的前提下，大力吸引民间资本支持养老产业发展，为实现公私合作奠定基础。
（3）成立专门管理养老机构PPP模式的机构。有必要成立专门的管理部门，综合协调各方面力量，对养老机构PPP模式进行管理。
（4）明确政府部门的主导地位。政府应该发挥主导作用，为PPP模式创造良好的政策环境，与私人部门合理分担风险，共享收益。
四、我国PPP 模式建设养老机构的对策
1.我国PPP 模式建设养老机构面临的现实问题
目前，我国养老机构正面临着供需矛盾、政府财政压力不断上升的问题。养老产业人才匮乏，护理人员没有经过专业化的服务培训，缺少高效率的专业管理人员，服务水平难以满足需求。政府部门必须扩大资金来源，积极吸引民间资本的投入。在PPP 模式下，私人部门服务意识强、管理灵活高效、重视人才培训，有效完善运营管理机制，提升整体服务质量。同时，政府部门可以利用自身在宏观计划、行业监督上的优势，加强对养老机构的整体监管，加强私人部门投资养老机构的公益性。
养老机构作为准公共产品，需要政府部门和私人部门共同提供，寻求最佳的效率与公平组合。我国养老机构项目建设期长，投入大，收费远远不能弥补成本的支出，需要政府适当采取税收减免等鼓励措施，长期可能达到盈利的效果，但是较低的利润难以吸引社会资本广泛参与。另一方面,私人部门参与养老机构建设导致了复杂的组织形式，使管理难度增加。养老机构项目的建设运营涉及大量的法律法规，我国与PPP模式相关的法律法规并不健全，在较长时间内会做一系列调整来完善，同时也涉及各利益相关者之间的关系协调。作为融资的创新模式，PPP项目的管理难度和复杂度对人员素质、监管措施、执行力度等提出了较大的挑战。
2.均衡公私双方的对策建议
PPP 模式下私人机构最为关心的是资金安全和投资效益如何得到保障。但由于当前立法缺陷以及对政府担保和承诺的限制，公共部门虽然急需资金投入养老机构建设，却难以提供相应的承诺机制；私人机构拥有资金、技术、管理技巧和经验，却因资金安全和投资效益得不到保障而踌躇不前[2] 。加强养老机构PPP项目的综合管理，需要有专业部门和人员负责组织实施项目的合同管理、绩效监控和关系管理。同时不断探索市场化补贴机制，发展养老服务责任险，降低养老机构的运营风险。
本文通过借鉴国际经验，综合上述分析，提出我国PPP模式建设养老机构的三点对策建议。
（1）政策保障。政府可以通过优惠政策提高私人机构参与养老机构建设的积极性，在税收和土地方面给予私人部门支持。税收优惠范围可以适当放宽，提高相配套的扶持政策，充分发挥金融市场对项目建设的驱动作用。在土地政策方面，采取土地行政划拨或者土地使用权的低价出售，用来降低私人部门的用地成本。同时，完善PPP模式的相关法律法规，为私人部门的利益提供保障。
（2）制度保障。成立专门的PPP管理部门，加强风险管理，建立合理的利益共享和风险分配机制。合理选择与养老服务项目相适合的PPP模式。对于我国已有的养老机构，可以采取外包类的PPP项目进行管理，可分为服务外包、管理外包及租赁等方法。对新建的养老机构，可以采取特许经营类PPP项目，它的优势在于可以利用私人部门的资金缓解公共产品及服务提供过程中出现的资金不足问题。
（3）机制创新。建立公私双方良性合作机制。作为政府部门，应建立监督-激励机制，运用合理的激励手段，对民营资本做到真正的吸引和鼓励，同时可以借鉴国外的成功经验，建立第三方监管机制或成立一个专门的公司来监管PPP项目，使得对私人部门监管更能有效客观地改善养老服务的质量和效率。
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