要高度重视PPP推广应用中存在的风险
及化解对策
刘志彪 陈东
2017年的政府工作报告要求继续深化政府和社会资本合作（以下简称PPP）的相关政策和运行机制，尤其强调了政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定。其实，自2014年下半年国家出台了多个关于实施PPP的指导性文件后，全国各地在实践过程中出现了不少亟待解决的现实问题。这些问题有些可能是引发金融风险的源头，有些则是管理有待加强的问题。
壹
地方债风险隐患加大。
近年来，PPP项目爆发式增长成为新增地方债的最大渠道，使自2013年以来已经浮出水面、再进一步跟进清理就可以大致解决的地方政府债务问题，又一次重新沉入水下，变得更为复杂和不透明。在实施PPP之前，政府的各种投融资平台因政策的限制，已经无法具体地操作。PPP方式由于以项目投资的方式注入资金，未作为政府债务处理而被青睐，但实际上是一种隐性债务。一些地方政府打着PPP旗号，做起了由政府兜底的“伪PPP”业务，变相地搞政府回购、明股实债、固定回报等融资，而且十分流行、问题突出。这事实上增加了财政未来的隐性负担。有些无任何赢利性的公益项目，如棚户区改造，公园、绿地、河道改造，也被打包成PPP项目进行融资。有些地方则通过将项目改名来规避PPP监管，以本地所属企业或资产入股项目公司，且不经过招投标程序。还有的将PPP项目的融资，以各种方式抽出进行其他投资或还债，导致项目融资使用偏离主航道。
贰
民间资本参与率不高。
李克强总理多次强调，要把PPP作为拉动民间投资的一种重要方式。从前两批财政部示范的落地项目来看，民间资本参与PPP的比例并不高，实际参与PPP的主要有两类机构，一是国企施工单位，尤以央企施工单位为主。二是金融和类金融机构。因为PPP项目体量大，很多银行、信托、基金、投资公司都想参与进来，但它们更多的是“掮客”而不是合作方，目标是促成项目后拿提成脱身。民间资本参与率不高原因，主要有三点：一是顾虑政府诚信。如新官不理旧账，当初为引资作出的脱离实际的承诺难以兑现，“卷帘门”现象较为严重。二是民间自有资金过剩并不明显，反而预算约束普遍较硬。三是准入门槛受限。地方政府往往青睐央企国企的地位声誉，为规避风险和责任，偏向与它们合作，通过设置高额保证金、注册资本、银行存款等条件，制造“隐性门槛”，排除各环节民间资本的竞争，“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”现象存在，迫使民营企业放弃。
叁
项目书设计精确性不足。
一个成熟的PPP项目设计书，应包括以下四个阶段，一是投资框算，对应项目建议书；二是投资估算，对应项目可行性报告；三是投资概算，对应项目初步设计；四是投资预算，对应项目施工设计。项目入库招投标前一般要做到第3步，才能让竞标企业作出正确的评估，但现在政府基本达不到这个标准，有的甚至在第1步都未完成就直接上报入库。很多项目评价报告、财政承受能力论证报告流于形式，没法做到精确评估，往往给出很高的回报率承诺，给未来项目实施埋下很大隐患，增加了财政负担。其背后原因：一是上级PPP主管部门推广力度过大过急，超出当地实际承受能力。二是地方经济发展有压力，只要项目落地，就算完成任务。三是政策文件的粗糙，让基层政府有很大的自由裁量权，在政策便利上“寅吃卯粮”。至于履行合同约定，保障PPP项目的顺利推进并不是当前考虑的事。这就出现了民间资本因为要考虑成本核算和风险因素，会比较慎重。国企、央企因为有指标任务，且不担心环境风险而积极介入。项目科学性不足，落地过程中易出现矛盾纠纷。
肆
专业化人才缺乏。
PPP 项目包含设计、建设、经营和融资等诸多专业领域，需要既懂得经济、法律、财务、合同管理又懂专业知识的复合型人才，才能确保在立项、签约、实施能够顺利高效地完成。我国推广PPP规模大、时间短、任务急，人才和专业机构存在严重不足：一是项目实施机构的专业人员配备不足。很多省以下行业主管部门作为实施机构，具体人员从各个处室临时抽调组成，没有项目管理经验。二是审查小组专业力量不足。PPP项目联合审查小组一般由发改、财政、国土、建设、规划和审计等单位组成，欠缺法律、财务等方面专业人士，给后期项目合作与运营埋下隐患。三是代理机构的服务水平有待提升。PPP项目招标文件尚无标准版本，在评标办法中，分值权重等指标设置由招标代理机构根据经验确定。
伍
项目融资成本过高。
现行金融体系尚不能适应PPP项目融资的要求，融资虽然不难，但融资成本过高，项目融资缺乏多样化手段。目前，PPP项目通过股票上市、战略投资者参股、成立私募基金、发行债券等方式筹集资金的比例较低。虽然养老金、社保基金、企业年金和保险资金等较合适参与基础设施建设，但是因监管制度所限，或不能参加，或由于现行项目担保制度不健全、运作机制不透明、股东权益得不到保障等多方面原因，而存在种种顾虑，因此ＰＰＰ项目融资缺乏广泛的中长期资金来源。这必然导致项目公司将目光投向银行、基金、信托等间接金融类机构，而这类机构的资金也垂青于PPP项目这样体量大、收益稳定、有隐性担保的投放渠道。但单一的间接融资渠道，带来的后果就是成本过高，这不仅包括银行贷款的各类原始成本，也包括通过各类金融机构如基金、信托等增加的过桥成本，再加上项目公司本身要赚的合理利润，在实际运行过程中和政府约定的年收益率一般要超过10%，考虑到很多项目本身的年收益率只有不足5%，这些价差都需要政府的财政兜底，不仅可能存在利益输送现象，而且都是未来财政风险的来源。
陆
监管环节相对滞后。
PPP项目以前所未有的速度高速增长，但监管措施并并没有跟上。一是地方政府重融资轻管理，重数量轻质量，重投资轻效益，导致一些社会资本方甚至基层政府联合利用监管漏洞，包装存量项目，骗取财政补贴，严重偏离PPP项目初衷。二是招标程度监管不足，存在利益输送现象。PPP项目因为没有统一的标准，预算一般是一个粗略设计，下浮相对很少，在实际操作中下浮5%已属较好，这其中必然存在利益输送现象。三是项目入股方监管存在漏洞。PPP明确规定社会资本非本地属性，但地方政府会将资本以异地注册等形式绕道参与，或将项目改名直接参与，避开PPP监管。四是项目融资资金使用的监管存在漏洞。有些地方政府为方便项目融资，先注资到项目公司行担保之实，在项目融资完成后便收回相应投资，有些企业靠过桥资金作为注册资本注入项目公司。项目公司在融资完成后，会以各种变通方式将融来的资金套现还政府投资和企业过桥资金，或作其他用途，违反了项目融资专款专用的原则。五是绩效评价体系缺失，PPP项目的标的多为基础设施和公共服务，但在实践过程中，社会公众的监督缺失，绩效评价流于形式，政府只会把项目当“摇钱树”。
针对实践中PPP推广应用过程中存在的可能的风险和问题，我们提出的基本的化解对策在以下几个方面：
建议一、对PPP项目进行认真审查，限定PPP项目范围，坚决避免以融资为目的无盈利预期的“伪PPP”项目落地。把PPP项目和财务可承受能力挂钩，避免一味求大求多。
建议二、在方案制定、项目采购资格预审、审查及合同签订过程中，严禁变相设置民间资本达不到的过高门槛，做好项目责权利分配，营造公平诚信的环境。
建议三、推行PPP模式，应该规定选择已经完成立项决策程序、项目边界清晰、前期工作成熟的项目。在此基础上，做好实施方案编制、财务测算、合同签订等各项工作，避免追求政绩式的大跃进式发展，成熟一项落地一项。
建议四、财政部应该出面动员社会力量、研究机构组织PPP专业人才的培训工作，建立从业人员的资质制度，保障PPP专业人才和知识储备。
建议五、完善专门针对PPP长线资金进入的融资政策，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险、养老金、社保基金、企业年金等多层次的PPP融资市场。
建议六、明确PPP项目的主管部门，建立PPP追责制度。加强融资资金第三方监管平台建设，确保专款专用。严查通过PPP进行利益输送，避免赢利能力过低的项目进入PPP目录。在绩效评价环节中加入社会公众的评价指标，督促社会资本提高服务的质量和效率。
作者简介
刘志彪，长江产业经济研究院院长，十二届全国政协委员，长江学者特聘教授，南京大学经济学教授
陈 东，长江产业经济研究院特约研究员，安徽工业大学经济学教授
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