【PPP决策参考】政府和社会资本合作:美国的现状与应用(上)

内容摘要：本研究旨在提供美国PPP的宏观介绍与概述。研究PPP的崛起和理论框架。特别强调了融资结构的重要性和公共部门面临的风险，并综述了美国在国家及各州层面为PPP提供的政治、法律及管理上的支持。通过典型案例分析了PPP的适用性，并评估了在现任政府条件下PPP在美国未来的发展和主要挑战。

二十世纪八十年代初期，里根总统任职期间，政府与私营部门的合作广受推崇，是推动经济增长和发展的主流力量。究其原因：一是对市场开放的强调，对私有化这种资本主义意识形态的吸收；二是政府在基础设施领域需要减少开支的客观实际。因此，与私营部门的合作成为发展城市经济的有效措施。大部分基础设施、交通运输、通信通讯项目都以合同形式外包给了私营部门。

PPP模式第一次以美国官方文献的形式被认可是在二十世纪九十年代，主要应用于道路、桥梁、船坞、电话网络以及电子网络等领域。美国政府通过竞争性筛选流程与私营部门签订合同，使其广泛参与到基础设施建设项目中。通过长期合作提升了美国政府规划、实施和管理合作伙伴关系的能力。政府进行这种合同管理的能力取决于政府雇员中存在大量的专业合同管理人员。然而，随着他们的退休，这种人力资源的储备量在联邦一级明显下降。

近年来，PPP模式扩展到了医疗和教育等其它领域，并且成为提供公共服务、培育公民社会的有效工具。这是PPP的一个重要应用，因为这种应用可能影响资产的整个出资结构，并将重点放在改善结果上——特别是在公共部门服务供应基于当前支出水平不具有财政可持续性的领域。

PPP模式的潜力可通过美国医疗领域的情况得以印证。美国将国内生产总值（GDP）的17.14%用于医疗，人均9024美元，几乎相当于经济合作与发展组织（OECD）成员国平均水平的三倍。此笔医疗支出几乎平均地分配给了公共医疗和私人医疗，相比之下，其它OECD成员国将大部分支出用于公共医疗。但是，美国的人均寿命低于平均水平，医疗成果也呈现缓慢增长，这扩大了美国与其它OECD发达成员国之间的差距。

这种在医疗领域不可持续的高额支出表明美国需要重新审视其医疗领域的管理水平，并且反映出美国在通过创新型管理和投融资配置达到降低长期成本、提高医疗水平方面存在潜力。医疗水平不仅会受到医院基础设施质量的影响，如有形资产，同时还取决于医院“软件”的运用，包括技术、行政和医护人员的发展、预防保健活动，以及通过诊所、生活方式、饮食习惯等进行的定期筛选。

通过创新医疗领域PPP结构，出资人也许可以将这些从预防到治疗的“软件”要素进行整合利用，以实现医院单靠自身所实现不了的成绩。同样，美国在教育、供水处理等领域也需要加强管理。

美国政府问责局（GAO）的定义：“PPP协议通常涉及到政府部门和私营企业，双方就提供整体或部分公共服务的一项设施或整个系统的更新、建造、运营、维护和/或管理等工作签订合同。公共部门通常保有该设施或系统的所有权，而私营部门获得完成项目或任务的额外经营权。”

在该定义中值得注意的是资产的类型（公共产品／服务），成本、风险和管理权的分担以及合作伙伴之间的协作。基于不同的行业领域和实际情况，不同的合作伙伴关系意味着社会资本不同的参与程度（见图1）。美国政府问责局（GAO）官方认可的十八类PPP模式涉及到不同种类的融资和管理合作模式，私营部门的参与程度也各有不同。

1.O&M：运营、维护（特许经营）

2.OMM：运营、维护、管理（废水处理）

3.DB：设计、建造

4.DBM：设计、建造、维护

5.DBO：设计、建造、运营

6.DBOM：设计、建造、运营、维护

7.DBFOM：设计、建造、融资、运营、维护（特许经营）

8.DBFOMT：设计、建造、融资、运营、维护、移交

9.BOT：建造、运营、移交（亦称绿地PPP）

10.BOO：建造、拥有、运营

11.BBO：购买、建造、运营

12.Developer Finance：开发者融资

13.EUL：增强使用租赁或未充分使用资产（退伍军人事务部）

14.LDO / BDO：租赁、发展、运营或建造、发展、运营（市政交通设施）

15.Lease/Purchase：租赁购买

16.Sale/Leaseback：售后回租

17.Tax-Exempt Lease：免税租赁

18.Turnkey：交钥匙（全包式合约）

图1 不同模式社会资本的参与程度

虽然上述组合已经被官方作为不同的PPP模式分类，但传统PPP和最优PPP仍需做进一步区分。如图2和图3所示，两者的主要区别在于优化资源配置时，价值是否具有一致性。公共部门与社会资本运作能力的协调性不一定意味着两者对于项目有着一致的利益，并可能由此导致项目的失败。请参考下述事例：二十一世纪初，美国联邦快递与伊顿公司、美国环境保护基金合作，引入了混合动力运输车。但该项目一再搁置，最终以失败告终。原因在于，虽然低排放的运输车更有利于公众健康，但由此节约下来的燃油费不足以抵挡公司用于购买混合动力车所花费的20％的额外成本。价值或利益未能达成一致，该项目也就不可能持续下去。因此，必须要充分理解公共部门与社会资本利益相关者的利益诉求，才能实现合作的共同目标。          

图3 最优PPP配置模式

综上，PPP模式不仅仅是将商品和服务提供业务外包给私营部门的一种简单机制，而是通过融资结构和项目策划创新为公私利益的创造和整合提供绝佳机会。PPP模式和BOT模式的比较突显了PPP这一最优模式的优势，即整合公私利益，并通过权利分配和利益共享以及风险和成本的共担来实现公共价值的最大化。

为更好的理解各合作伙伴的角色，现将经济领域PPP和社会领域PPP加以区分。两者最核心的区别在于：经济领域的PPP超过50%的收入直接来源于市场关税，而社会领域PPP超50%的收入则依赖于政府补贴。

图4 最优PPP模式相比传统BOT模式的优势

某些资产类型，如收费公路，若预测准确则会创造稳定的正向现金流，自然而然地属于经济领域PPP范畴。另一些资产类型，如水资源和医疗，则主要依靠政府补贴以确保其可及性和可承受性，因为从道德和政治层面上讲，都不允许定价过高而将最低收入人群挤出市场。此类资产拥有很大一部分中低收入使用者，他们无法仅通过市场关税来创造必备的收益流。虽然社会领域PPP由于依赖政府补助，过程漫长，在经济回报上对于投资者没有多大吸引力，但它在创新融资结构和治理模式上却有着巨大的潜力。这也常常显露诸多领域遇到的政策上的挑战，如水资源、医疗和教育等。改善公共资产和服务的需求日益强烈，尤其是针对中低收入人群的服务，也就意味着我们需要更好地将社会领域PPP理解为一项政策和投融资的解决方案。无论是选择经济领域PPP还是社会领域PPP，政府以及私营部门都有责任和义务通过建立合作伙伴关系解决问题，建立公私之间以及与公众之间的信任和公信力，并通过保守型金融结构保持合作伙伴关系。

成功管理PPP的技能很难，但是可以通过学习来掌握。实践证明，至关重要的技能包括：政治管理、融资结构、创新、谈判、战略思维以及沟通交流。此类技能在完成合作伙伴关系融资结构设想时显得尤为重要。 

图5 经济领域和社会领域PPP的关税和政府补贴情况     

PPP合同通常是以竞标的方式授予私营部门。竞标过程中，多个潜在合作伙伴通过招标或投标的方式提交申请。直至2004年，美国的PPP项目都被授予“最低价”竞标方。而在欧洲，越来越强调“物有所值”（VFM），将非价格的因素考虑在内，并更好地评估全生命周期成本和利润。其中，“物有所值”是指通过比较PPP模式与政府独自运行项目的财务成本和收益，以评估PPP模式相较于公共部门独自承担项目的收益。“物有所值”标准随后被引进美国，并成为一种规范。该标准承认PPP可以创造正的外部效应，并且可以产生融资和利润以外的成本和效益，且更加重视项目的整体可持续性。

为更好地理解公共部门在各类PPP模式下所扮演的角色，我们需要详细了解融资结构的核心组成部分。融资结构决策时大致会考虑以下因素：

1.市场关税

2.覆盖贫穷者

3.政府补助

4.私营合作伙伴／政府的边际利润

5.风险配置（可用性支付，债务和股权考虑）