2014年底，徐州骆马湖水源地及原水管线PPP项目被入选财政部首批30个PPP示范项目之一。财政部先后两次派人到徐州调研，财政部PPP领导小组办公室主任、金融司司长孙晓霞督导这一项目运作情况时表示，“该项目非常具有代表性，可作为财政部30个PPP示范项目中的标杆，在全国范围内推广。”在中国财政学会公私合作研究专业委员会主办的第14期中国PPP沙龙上，徐州市新水国有资产经营有限公司（以下称“心水公司”）董事长王智辉对这一项目做了详细介绍。
债务延续
徐州市区的供水水源主要来自两部分，一部分是地下水，另一部分是与山东接壤的微山湖，地下水和地表水各占一半。为确保市区供水需求，同时保护地下水资源，徐州市委市政府研究决定开辟第二水源地，也就是徐州市骆马湖水源地及原水管线项目。
为提高原水供应服务质量及运营效率，缓解当地财政支出压力，同时借鉴上海等地先进的供水经验——上海是原水和治水分开、各区有自来水公司，市政府决策采取PPP模式，并于2014年9月得到发改委批复。
据王智辉介绍，本项目包含骆马湖水源地及原水管线新建工程和原微山湖水源地及原水管线项目工程资产收购。其中，微山湖原水管线项目为存量项目，由徐州首创水务有限责任公司运营，项目资产收购价值约3.2亿元；骆马湖原水管线项目为新建项目工程，总投资为20.8亿元。根据项目自身为存量的特点，经过多方论证，决定采取TOT（移交—运营—移交）形式，由新水公司建成后交给项目公司运营。
在本项目中，徐州市水务局为实施机构，国有独资公司新水公司主要承担具体的项目运作。广东粤海控股集团有限公司凭借其出色的原水运营技术、财务与法务方案，在竞争中脱颖而出，与新水公司共同组建原水项目公司负责项目运作。
王智辉认为，本项目作为TOT模式运作项目，示范意义较大。TOT通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业。与BOT相比，TOT使项目经营者免去了建设阶段风险，接手后就有收益，同时，能盘活城市基础设施存量资产，化解地方财政投入“囊中羞涩”。
据了解，在原水项目公司中，社会资本占股49%，基金公司占股25%，新水公司占股26%。5年后，基金公司退出，由社会资本及新水公司平价回购资金公司股权，其中社会资本总股比高于51%。基金模式的设置降低了社会资本的融资压力。
在这一项目中，原水管线采用球墨铸铁管，管道及泵站房屋设计寿命在50年以上，且管线铺设占整个项目总投资的82%，而特许经营期限一般在30年，也就是说，特许经营期结束后项目公司尚存在资产残值，同时项目公司也存在银行贷款余额。对这一问题，PPP项目工作小组经过多次研究，创新引入了“持续经营、债务延续”理念。即：原水管线及房屋等资产按50年计提折旧，30年后政府可以有偿回购项目公司剩余资产，收回特许经营权，也可引进新的社会资本承接项目公司债务、特许经营权，继续经营。经测算，如按30年特许经营期内全部计提折旧计算，初期财政补贴将超过2亿元，按目前运作方式，初期财政补贴在1亿元以下，实现了地方财政各年度支出的平滑处理，大大减轻了当期财政负担。
标杆作用
在王智辉看来，这个项目之所以能够成为全国PPP项目的标杆，在于项目实施过程中严格遵守规范和要求，并结合自身特点探索出一套成熟经验，形成了可复制、可推广的实施范例。
他介绍说，在采购社会资本阶段，严格遵循财政部发布的操作指南步骤与要求，并结合工作实际进行操作，以公开招标方式采购社会资本，确保每个环节都做到公开透明。
2015年3月，在江苏省财政厅公布的PPP项目咨询机构库中，徐州市以竞争性磋商方式，选定江苏现代资产投资管理顾问有限公司（以下简称“现代集团”）作为本项目咨询服务机构；6月，经徐州市政府批准，确定项目边界条件；10月，通过徐州市财政局组织的项目物有所值评论及财政承受能力论证；11月18日，徐州市政府批准项目实施方案；随后，在省采购中心发布社会资本资格预审公告、采购公告，组织通过资格预审的社会资本察看项目现场，并由徐州市水务局公开答疑。2016年2月，在省采购中心开标，最终选定社会资本方；4月20日，原水项目公司组建完成。前前后后，用了一年多的时间。
对此，现代集团总裁丁伯康说：“真正要把一个项目做得相对比较规范、比较完备，按照国家推动PPP的要求一步一步地操作下来，确实要有足够的时间。要将整个项目方案逐步地陈述，整个项目交易过程任何一个环节做到位，这样整个项目才能经得起时间的检验。”这与目前很多地方快推形成鲜明对比。在PPP实施过程当中，一些地方政府的心态非常急切，有的地方甚至觉得PPP项目三五个月落地时间都长，但前期工作不到位，后期也难以顺畅运作。
项目推进伊始，PPP工作小组就制定了风险配置合理、风险收益对称和风险变动可控的管理原则。在综合考虑社会资本方风险管理能力、项目回报机制和市场经营潜力等因素后，最终确定项目投资、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担。为防止原水项目公司产生暴利，根据约定，从开始商业运行日起算，每3至5年进行一次中期评估，必要时可以进行年度评估。同时，还设计了“成本补偿+合理回报”收益模式，成本补偿指政府根据项目公司年度经营情况，弥补项目公司的经营亏损；合理回报指政府按照项目公司的初始投资，以合理收益率逐年支付给全体股东的回报金额。本项目经充分竞争，最终资本金回报率为6.96%。
项目服务的接收方为自来水公司（原水是自来水公司的原材料）。但目前徐州自来水价格未调整，而原水管线项目投资大、运营成本高，如把原水供应成本全部打入水价，居民无法承受；如全部成本由自来水公司承担，又会导致自来水公司利益受损。自来水公司与政府长期对于水价的认同偏差，将直接影响本项目原水售水价格的确定，而社会资本无法预见这一敏感问题所带来的经营障碍，可能直接影响项目的实施质量。所以，本项目采取政府购买服务方式采购项目公司原水供应服务，由政府与自来水公司直接结算原水价格，以保障社会资本的相关权益。
同时，根据徐州市政府批复，居民无法承受部分由财政给予补贴。目前徐州市政府已经启动了原水调价机制，计划于今年9月份将原水水价调整到位。经测算，运营期30年内徐州市财政将累计补贴31.6亿元，居民累计承担 36.4亿元，运营期内通过中期评估进行价格调整，以实现项目回报的可控性。
本文原载于《新理财》（政府理财）2016年第6期，转载请注明作者及出处。
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