摘要：一边是政府违规举债，一边是民企借债困难，PPP项目该如何规范才能“两全”一直是业界讨论不休的焦点话题。5月3日晚间，国家发改委与财政部等多部委连发两份看似“矛盾”实则暗藏深意的文件，共同为PPP举债划定了禁止与准行的界线。财政部等多部委提出，严禁地方政府利用PPP违法违规变相举债，而国家发改委表示，社会资本可以拓宽融资渠道，发行专项企业债。
一边是政府违规举债，一边是民企借债困难，PPP项目该如何规范才能“两全”一直是业界讨论不休的焦点话题。5月3日晚间，国家发改委与财政部等多部委连发两份看似“矛盾”实则暗藏深意的文件，共同为PPP举债划定了禁止与准行的界线。财政部等多部委提出，严禁地方政府利用PPP违法违规变相举债，而国家发改委表示，社会资本可以拓宽融资渠道，发行专项企业债。不过5月4日，财政部在就上述文件答记者问时又补充称，未来还需避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。业界指出，两份文件共同发力，既能防范地方政府违规行为导致债务风险增加等情况的发生，也能缓解社会资本长期以来融资难的问题，但国资背景企业也可发行企业债，未来或让地方政府“借壳举债”有漏洞可钻，财政部显然也意识到了上述问题，但在此次文件中却未能体现，此处空白还需尽快填补。
PPP举债界限划清
5月3日晚间，在财政部印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》中，地方政府利用PPP违法违规变相举债的行为被严令禁止，而就在几个小时后国家发改委印发的《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》却提出，社会资本可以拓宽融资渠道，发行专项企业债。两份看似略有“矛盾”的文件一石激起千层浪，引发业内火热讨论。
业界普遍认为，近年来多次被财政部高调明令禁止的“变相举债”，主要是指：在多数PPP项目中，政府和社会资本共同出资成立一家新的项目公司或投资基金，专门负责建设、运营该PPP项目，除了政府方之外，银行等企业也会入股，但有部分地方政府会与银行商定在1-3年内从企业手中回购股权，这就相当于政府让出部分股份来换取短期借债，实际上是变相举债，这种形式已经脱离了PPP的本意，只是地方政府出于自身的考虑披着PPP的外衣举债，不仅不利于PPP模式的推行，更增加了政府的债务风险。
但另一方面，由于PPP项目资金门槛高，民企往往难以承受，在项目启动之初需要大量向银行借债，如果融资难情况的情况不得到解决，民企的投资意愿会处于低迷、观望状态，允许社会资本发行企业债正是拓宽企业融资渠道的方式之一。
一位不愿透露姓名的证券领域资深业内人士向北京商报记者解释称，在国家发改委此次文件颁布之前，由于没有政策指引，社会资本想要发行企业债券阻力较大，因此真正发债的企业也不多，如果未来企业能以PPP为由发行专项债券，意味着这家企业大部分PPP项目都能使用这笔资金用以建设、运营，或偿还已直接用于项目建设的银行贷款，很大程度上减轻了企业的负担。
而大岳咨询有限公司总经理金永祥则从时间成本上向北京商报记者解释称，银行为企业提供的融资一般会把时间限定在3-8年之间，最多不超过10年，但PPP项目投资回报周期长，对融资的需要可能长达10-30年时间，未来企业债也能与银行融资错位发展，主要在投资额度大、运营周期长的大型PPP项目中进行推广。
国企或成变相举债“挡箭牌”
不过，尽管相关部门分别从禁与放两个层面对PPP举债做出了界定，但在业内看来，上述两份文件却仍“有所保留”。有资深业内人士向北京商报记者透露，在以往地方政府违法违规变相举债时，曾出现过借国有企业的名义参与PPP项目，获得银行或其他社会资本的借债，将钱用于其他政府投资项目的情况。
而且财政部也在答记者问时指出，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险，未来，要“避免地方政府绕道通过国有企业变相举债”。
对于财政部的表态，业内人士向北京商报记者解释，在PPP项目双方达成合作共识后，一般会以国有控股或国有持股的形式成立一家企业用以经营、管理和融资，也可能单独出资或控股成立各类投资基金，如果基金或企业是国有控股，都可以纳入国企的范畴。在以往，政府可能借基金或企业的名义变相融资，在本次国家发改委允许企业发行专项企业债之后，国企或将又一次成为政府的“挡箭牌”。
短期措施并非治本之策
实际上，多位业内人士均反映称，变相举债、明股实债、保底承诺等现象之所以发生，从根本上来说，还是银行与社会资本对PPP项目投资回报率均持观望态度，政府为获取银行信任，同时刺激社会资本进入PPP项目的积极性，在未能将PPP操作准备理解透彻的前提下“铤而走险”。
上述业内人士分析称，PPP项目大多涉及基础设施建设和公共服务领域，融资周期比一般的工商企业贷款更长，单商业银行主要以2-5年的中短期存款为资金来源，如果为多家PPP项目经营、融资公司提供长达10年的借贷，资金链存在无法匹配的风险。此外，PPP项目的现金流稳定性、盈利能力一般比普通项目的风险更大，不仅银行有融资顾虑，社会资本也驻足不前。
对于未来或有地方政府借国企变相举债的情况，北京商业经济学会秘书长赖阳介绍称，从去年12月开始，财政部已经开展PPP专项督查调研，5个督导小组分赴10个省份，督促PPP项目规范实施，在国家发改委与财政部相关规定有新进展之后，上述5个小组也会随之调整检查范围，加大力度对地方政府借国企举债的现象进行调研。不过还有专家也指出，督查组只能在短期内整肃风气，要想长久使PPP项目规范运营，还需将本次文件进一步细化，国有独资、控股、参股企业分别如何发行专项企业债，群众举报机制如何畅通，长效督查机制如何建立，都是需要解决的问题。（北京商报）
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