中国式PPP调研:政府、银行和企业各方参与PPP的动因、模式与风险(PPP研究手册第4集)

一、政府：财力下滑，融资受限，PPP模式成为政策抓手

不管从中央层面还是地方层面来看，政府推广和参与PPP模式意愿强烈，动力十足。自十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来， PPP的政策支持直线升温。有政府专家提到，这两年有关PPP的文件有上千个（包括各地方出的文件），也在一定程度上反映出各级政府对PPP的热情之高。

2014年9月到2015年4月是调研探索阶段，以部委层面推动为主，发改委和财政部各自为战，各项政策仍处于研究准备阶段。2015年5月到2015年11月是签约爆发阶段，政策支持上升到中央层面，六部委发布特许经营管理办法，三部委发布42号文，同时发改委首次推出PPP项目库，地方掀起了一阵申报和推广PPP的热潮。几个代表性的省市先后召开PPP签约大会进行集中推介、招标和签约，签约规模急剧攀升。同时一些地方开始成立地方性的PPP引导基金，真金白银的刺激PPP发展，地方的热情被彻底点燃。2015年12月到现在是攻坚落地阶段，政策层的态度依然积极，但经过签约量的快速扩张和一季度的投资及经济反弹之后，政策层的思路开始发生变化。近期财政部发布的32号文严控固定收益、BT模式是一个标志性事件，标志着政策重点从签约转向落地，从扩大数量转向提高质量。但总体来看，政府支持PPP发展的态度不仅没有减弱，反而进一步强化。

PPP在中国不是新鲜事，但2014年之前，政府对PPP并不重视。核心原因有两个：第一，金融危机之后，伴随着天量的信贷支持和投资刺激计划，地方政府融资平台兴起，这个“影子政府”根本不需要搞PPP项目，而是直接以企业身份行政府融资之实，借助贷款或者非标解决资金难题，导致政府缺乏动力推广纯粹出于融资目的的广义PPP项目。第二，前期很多采用PPP模式的项目逐步进入矛盾高发期，很多项目在后续的建设、运营、移交等环节出了问题，政府觉得PPP复杂麻烦，社会资本担心风险，PPP模式两头遇冷。现在之所以这么重视，主要有以下几点原因：

（1）经济下行，财力不支，财政缺口巨大

随着经济持续下行，从中央到地方的稳增长压力都越来越大。尽管中央强调淡化GDP考核，但没有GDP就没有税收，没有GDP就没有充分的就业，所以地方政府稳增长的动力依然很足。稳增长关键是靠财政政策，中央在过去两年反复强调“积极的财政政策”，但政府收入下滑严重，增加财政支出力不从心，财政赤字被动提升。

一方面是财政收入的下降。2015年财政收入虽然保持8.4%的增长，但主要靠部分金融机构和央企利润上缴（同比增长50%），不可持续。从税收来看，以流转税为主的税收收入严重下滑，2015年仅增长4.8%（2013年9.8%，2014年7.8%）。

另一方面是政府性基金的下滑，尤其是地方土地出让金大幅萎缩。从房地产下行到土地出让金萎缩一般有半年左右的滞后期，2013年底开始的房地产下行到2014年下半年开始传导至土地出让金。2015年地方本级政府性基金预算收入大幅下降17.7%，其中土地出让收入同比下降21.4%是主要原因。

（2）债务严控，预算收紧，资金来源有限

 “缺钱”的政府要“花钱”稳增长，只能通过加杠杆来实现。但43号文之后，地方政府融资平台的歪门被基本堵死，政府债券的正门又没完全打开，所以地方政府失去了加杠杆的渠道。43号文明确提出促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营，实际上确定了PPP在未来地方政府投融资中的主体地位。再加上2015年预算法新规进一步切断了城投公司依靠政府信用担保进行融资的渠道，导致地方政府有充分的动力去推广PPP模式。虽然2015年5月1327号文放开了平台公司的存量项目融资，但对于增量的基建项目来说，传统的平台信贷融资依然受限，PPP恰好可以解决这个问题。PPP的融资主体从城投平台变成了项目公司，债务只体现在项目公司，突破了平台的举债限制。银行作为放贷主体，一般要求政府出具人大决议或财政安慰函，这说明项目公司还是在靠政府信用融资，只不过为了绕开43号文走了个通道。

（3）以小博大，杠杆效应，减轻债务负担

政府在2013年摸清地方债务（债务审计），2014年开始控制地方债务（43号文），尤其是2015年新预算法施行后，地方政府对债务的管控越来越严，花钱越来越谨慎。但在PPP模式中，政府需要支出的钱其实非常有限，有效降低了政府债务负担，有助于化解地方债务风险。一般来讲，一个PPP项目的融资分为三部分，一是政府出的资本金，二是社会资本出的资本金，三是外部融资。

各个项目的最低资本金一般在20%-25%之间，其余均依靠外部融资解决，一般以银行信贷为主。资本金比例：城市轨道交通项目为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目为25%，铁路、公路项目为20%，保障性住房和普通商品住房项目为20%，城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。

在资本金当中，政府的比例必须低于50%，这意味着在项目的总投资额当中，政府的出资比例一般低于12.5%（50%*25%），很多时候政府的出资比例仅为5%-10%。对政府来说，花小钱办大事，何乐而不为。

（4）顺应改革，对接风口，打造政绩工程

首先，PPP是近年来最火的改革风口之一，地方政府有动力借此提高政绩。三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”，并明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，再加上近两年PPP概念越来越火，中央的政策力度不断加大，地方政府有动力去对接风口。比如贵州省大力度推进PPP，借助PPP多次登上全国头条。

其次，PPP确实有助于节约公共服务成本、改善公共服务效率，解决现实的民生问题。在PPP模式下，政府和社会资本可以各司其职，各取所长。政府与社会资本合作，能够发挥社会资本在资源、技术以及专业领域的优势，能够借鉴社会资本在运营和管理方面的经验，以提高效率，节约成本。

（1）从政府出资方式来看

现有规定明确表明政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。因此，在实际操作中，政府方占比不高，一般占比为5%-30%，有的甚至为社会资本全额出资。而政府出资方式一般可分为两种：1.土地等无形资产或实物资产作价，如济青高铁潍坊段，政府出资10%，以土地开发收益金及土地和拆迁费入股。2.直接以货币资金注资，如山东省淄博市博山姚家峪生态养老中心项目总投资19.25亿元，由博山区政府授权淄博市博山区公有资产经营公司作为政府出资人出资0.85亿元。

（2）从代表政府出资方看

从代表政府出资的企业性质来看，一般分为三类：一是地方平台公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司，如安徽省安庆市外环北路工程PPP项目的政府代表方安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司、大理洱海环湖截污PPP项目中大理洱海保护投资建设有限责任公司作为政府出资方；二是地方政府部门的关联性企业，如河北省大巫岚至冷口（秦唐界）公路工程中青龙满族自治县交通局下属的青龙满族自治县卓盛公路管理有限公司作为政府方出资代表，海西高速公路网古武线永定至上杭段高速公路工程中龙岩市交通局指定的机构代表政府出资；三是地方国资委控股的与项目相关的其他国有企业，如吉林(中国-新加坡)食品区中小企业创业园PPP（TOT）示范项目是由吉林食品区管委会委托吉林中新食品区华兴资产运营开发管理有限公司作为政府代表入股。

虽然借助PPP模式政府可在财政资金有限的约束下，完成不可或缺的基础设施和公共服务建设，受益匪浅。但是政府参与PPP时依旧面临着一些风险。

（1）主管部门交叉重叠，权责利界限难分清

中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现的尤为突出：管项目的发改委，管财政的财政部，管城市建设的住建部，管银行的银监会，PPP涉及的部门众多，但谁是PPP的第一主管机构，并没有明确界定。尤其是财政部和发改委之间存在较大的权责重叠，甚至有发改委的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。在实际操作中，地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开，而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。

主管部门不明确，协调机制不完善，导致发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战。比如，2015年5月发改委推出了PPP项目库，第一批规模达到2万亿，但财政部随后也建立了PPP项目库，至今规模已经超过9万亿。两者的规模和完善程度虽然差距较大，但出发点和功能定位是完全一致的，重复必然带来浪费。

对地方政府来说，部委之间职能界限划分不清晰，难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至冲突的情形，导致地方政府无所适从。

（2）上位法体系未建立，下位法冲突或矛盾

权威的PPP立法尚未出台，现存的多为部门规章条例，层级较低，法律效力不足，且存在冲突之处。简言之，我国的PPP政策体系的现状为上位法体系未建立、下位法重复冲突。

2016年1月，财政部已率先完成《中国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》）的意见征集，但正式版本尚未公布。2016年5月，由发改委主导的《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》已经完成，发改委法规司在会同有关部门研究完善立法草案后，争取尽快上报国务院，标志着PPP上位法呼之欲出。但是从已经公布的版本可以看出，这两部法案之间的存在着一个很大的争议：PPP与特许经营有何区别。

（3）PPP与特许经营项目界限不清，导致法律文件冲突

财政部主张的是广义PPP，而发改委考虑到特许经营的内涵和外延更容易把握，同时结合中国过去以特许经营概念实施PPP项目的实践以及国际组织的立法惯例，最终采用了特许经营的概念。从而导致PPP与特许经营关系模糊，是争议产生的源泉。鉴于国内的特许经营范围大大扩展，且一直未有清晰的界定，且官方文件亦多将PPP 与特许经营混为一谈，但是从理论上，二者并不尽相同，尚存一定的争议。

（4）上有政策下有对策，潜在债务风险集中暴露

看上去，政府对PPP做了严格的债务限制，一方面，财政部规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，这算是给PPP设定了天花板。另一方面，43号文和新预算法堵死了地方融资平台这个漏洞，也禁止地方政府提供各种形式的担保。但实际上，政府依然可以通过多重方式加杠杆。一是通过隐性的抽屉协议和财政安慰函提供变相担保，最后项目的债务风险依然集中在政府身上。二是通过产业基金优先劣后级的方式进行显性担保，一般杠杆比例在1:4，有一些可以到1:9。三是承诺回购，类似于过去的BT，比如济青高铁项目就存在回购条款。现在PPP处于推广落地的蜜月期，但随着两三年之后大量项目建成或者进入回购期，债务的风险可能会集中爆发。

（5）关联交易利益输送，操作流程难以合规

近期，财政部出台的《PPP示范项目评审标准》已明确禁止国有企业或者地方融资平台作为政府方签约PPP项目合同，但是现在的实际操作中，部分地方资金匮乏，会基于地方政府与国企和地方融资平台的天然联系，委托国企与地方融资平台代表政府出资的现象较为常见，不排除其中存在利益输送和关联交易，操作不合规的现象较为常见。

（6）缺乏监管和绩效评价，未能实现物有所值 

在PPP模式中，政府不仅是项目的参与者，更是主要的监管方，但是许多地方政府推广PPP模式的动机不纯，只是将其作为传统融资平台的替代，监管意识不足，重融资轻管理，忽视提高基础设施和公共服务项目的质量和效率的这一出发点，未能真正实现PPP项目的物有所值。

（1）资产荒之下，银行亟需安全资产

银行的资产荒依然严重。从资金供给端看，增量的财富创造虽然放缓，但居民的存量理财需求仍在增长，存款还在累加，理财资金规模也已经突破20万亿。银行手上有大量的资金沉淀（有银行反映过去超储只有百亿规模，现在已经上升到2000亿），必须要投出去，但又找不到理想的投资标的。这里说的理想标的其实关键不在收益，因为现在银行的负债成本也下降很快，主要是考虑安全性，哪怕利差低一点，银行依然可以通过做大规模赚钱，总比让资金趴在账上或者让本金打水漂好。有的银行就提到，如果A项目收益10%，没有担保，B项目收益6%，但有担保（相当于担保拿走4%），银行一定选择A项目。

但最大的问题就在于，从资金需求端看，经济下行期让银行放心的资产越来越少。萧条期银行的优质信贷资产基本只剩三类：房地产、电力项目和城投项目。这三类业务都在走下坡路。从房地产来看，尽管今年上半年房地产信贷增长非常好，各银行都在抢着给房地产企业贷款，但随着房地产市场的降温，未来房地产的增长可能逐步放缓。从传统的电力来看，基本盘子就那么大，增长空间也不大，而且反腐有一定负面影响。从城投来看，过去它代替的是政府融资，银行看中的是政府信用，但43号文已经把这个路子堵死了，传统的BT项目和平台贷款都基本没法做了。过去两年银行的选择是减少信贷，加大对债券市场和股票市场（配资）的配置，但随着股灾的爆发和债券市场违约的增加，这两类资产的配置空间也大幅缩小。

银行必须寻找新的优质资产，PPP恰逢其时。PPP是政府力推的新型投融资模式，起码有政府信用的参与，即便不是完全兜底，对银行来说也比其他中小民营企业要安全的多。如此一来，各家银行自然都有动力去开拓PPP业务。

（2）注重全面合作，充分利用政府资源

不可否认的是，PPP项目是地方政府力推的政绩工程，也是“稳增长”的重要抓手。银行参与PPP项目，为项目提供资金支持，可以同政府保持良好的合作关系，便于在后续获得一定的显性或隐形资源：显性的如银行为PPP项目提供资金支持后，毫无疑问地会成为其资金托管银行，获得一定的收益；隐形的比如在一些争端中政府提供的协调和支持，与银行参与地方债置换的心态类似。

（3）政府信用保障，项目风险相对可控

虽然PPP项目多为微利项目，周期长，风险大，但是银行认为，参与PPP项目起码是和政府信用合作，风险相对来说要低于目前的一些民营企业项目。现有的PPP项目按照付费方式，可分为三种：政府付费、可行性缺口补贴、使用者付费，对于前两类，一般政府付费的部分已经明确提前纳入财政预算，有政府的人大决议保障，银行参与的风险相对较小。但是使用者付费的项目，存在一定的运营风险，银行会相对谨慎，只对现金流良好的项目（如污水处理）青睐有加。一般银行都会要求地方出具财政安慰函，或者让政府担任有限合伙基金的劣后级，在经济下行时期，这种项目还有一定的政府信用担保，相对来说是安全的。

（4）融资主体资质优良，提供类政府信用

在新一轮PPP热潮中，央企国企已经抢占先机，在PPP领域攻城略地，垄断优势日渐突出，成为PPP项目首选的社会资本方。地方政府越来越希望通过打包和总包的方式解决公共投资问题，很多虽然是小民营资本在做，但还是依靠大国企央企进行投标拿单。而这些央企国企也是银行的优质客户群体，基于前期良好的合作，双方已经建立了相互信任的合作关系，自然愿意继续提供资金支持。

（5）项目收益可观，具备投资价值

虽然PPP项目的收益率普遍不高，但仍不乏一些优质项目，本身能够产生稳定的现金流，此外还有政府的一系列配套政策，一般会配套土地开发收益。比如济青高铁项目，既有沿线土地开发收益配套，又有直购电试点、提高票价等权力，项目安全性和收益性都有保障。招标40个亿吸引了400亿资本投标，其中很大一部分是银行的理财资金，最终邮储银行中标，银行可以获得每年6.69%的固定收益，合同期满之后还承诺回购。

（6）前期论证充分，资金安全更有保障

PPP是国际通行的先进投融资模式，经过前期详细而周密的论证，且从立项到执行，都处于严格的监管之下，相比越来的融资平台更为规范。过去地方城投只是影子平台，现在PPP是阳光平台，资金安全更有保障。

（7）存款沉淀，提供额外赢利点

PPP项目的投资规模大且期限长，但是这些资金并不是一次到位，而是分批多次投入，而银行为社会资本融通的资金会通过在银行开立的资金账户划拨，这样便会形成资金沉淀，成为银行一个额外的盈利点。

（8）资金闭环，深度参与话语权提升

 如果为PPP项目提供了资本金后，后续增加配套贷款时，便可形成资金闭环，银行作为出资方对资金留存结算都有一定的话语权。

作为PPP项目最重要的资金提供方，银行可通过直接信贷支持、投贷联动、借道理财资金对接资管计划、PPP基金等多种方式为PPP项目提供资金支持。同时，银行参与PPP的方式也正从“资金融通方”向“资产管理方”转变。

    （1）直接信贷支持

直接信贷投放是银行参与PPP模式最直观的形式，银行利用自身优势在对PPP项目或实施主体的资信状况、现金流、增信措施等进行审核综合评估后，为项目提供项目融资、银团贷款、并购贷款等信贷资金支持。在这种情况下，银行参与PPP模式与传统的信贷无异，可获得稳定的利息收入，承担的风险相对有限。目前，已有多个PPP项目通过银行信贷获得外部融资，如海西高速公路网古武线永定至上杭段高速公路工程中项目资本金仅为35%，由股东按股权比例以自有资金出资，剩余65%的资金由项目公司通过银行贷款取得。

海西高速公路网古武线永定至上杭段高速公路工程

（2）投贷联动

银行通过投行资金和配套发放贷款来满足PPP项目融资需求，以“股权+债权”的模式对企业进行投资，形成股权投资和银行信贷之间的联动融资模式，借助投行业务直接为项目投入资本金，配套发放贷款为项目公司融资。投贷联动可以降低银行大规模贷款带来的风险，投行资金的参与也为银行更好参与PPP项目的运作提供了良好的契机。

贵州省贵阳市南明河综合治理项目二期

（3）借道理财资金对接资管计划

由银行统一募集的理财资金，通过与信托公司、证券公司等金融机构合作，认购其成立为PPP项目筹资的资管计划，间接为PPP项目融通资金。

济青高铁潍坊段

（4）PPP基金

在实践过程中，银行成立基金参与PPP项目已成为主流，多家银行及其集团子公司已涉及该领域。

首只国家级PPP基金——1800亿中国PPP融资支持基金

地方PPP基金——新疆PPP 政府引导基金

（5）融资咨询顾问服务

在PPP项目中，银行除了提供资金支持外，还积极参与项目的设计、开发等环节，为项目开发提供咨询顾问服务，试图从传统的信贷服务机构转变为综合性的服务提供商。

如在贵州市南明河水环境综合整治二期项目的操作过程中，中信银行负责金融资源与PPP项目的对接，积极发挥渠道作用：首先，由中信银行进行项目授信，额度高达14亿元；然后，中信银行将部分授信额度以融资性保函形式出具给国家开发银行，由国家开发银行香港分行对项目实施境外融资。通过“境内+境外、投行+商行”模式提供全面的金融服务降低银行审批难度，节省了审批时间，同时也节约了融资成本。自此，中信银行成为首家为财政部PPP模式示范项目提供融资的商业银行，境外股权投资融资、境内项目融资的解决方案，为金融机构参与PPP项目提供了很好的示范借鉴。

但是，部分银行还是较为审慎，主要是银行参与PPP还是存有风险。

（1） 法律法规不明晰

目前我国的法律法规禁止一些金融机构以股权投资的方式参与企业项目，如《商业银行法》第四十三条规定：商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。因此，银行无法通过股权投资参与PPP项目，只能被迫借助资管、信托等通道，大多为明股实债，不符合PPP项目的相关规定。

（2） 期限错配问题

商业银行的贷款分为三类：1年以内为短期贷款，1至5年为中期贷款，5年期以上为长期贷款，目前，金融机构资金运用中，中长期贷款的占比较高，但最高也没有达到60%，但是若考虑长期贷款中住房抵押贷款等因素，扣除这些因素的影响，长期贷款的占比还会下降，另外长期贷款中10年期以上的贷款占比会更少。但PPP项目特点却是投入大、回收期限长，存续期20-30年，甚至有99年的，这便与商业银行等金融机构兼顾流动性、盈利性、安全性的原则不匹配。

（3） 缺乏担保抵押

商业银行近年来银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增，导致其在信贷投放过程中更为谨慎，至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格。但是PPP项目却很难满足要求：一是资产的权属不清，一般约定只有经营权，没有所有权；二是项目公司对项目土地只有使用权，需经政府同意，才可对使用权进行抵押；三是PPP项目多为在建项目，存量资产短缺，很难满足商业银行的抵押要求。

以前，银行向地方融资平台提供信贷支持时，会有政府担保和土地抵押，而现在的PPP项目基本上没有任何担保和抵押机制，只有项目公司的项目信用担保，令银行缺乏安全感。

（4）项目杠杆率过高

PPP项目杠杆率较高，在项目实际操作中，如果PPP参与方主要是央企、地方政府信用又相对较好的话，大多会寻求银行提供支持，有些项目中银行出资比例高达80%-90%，十分惊人，而且缺乏担保和抵押，银行承担极大的风险。

三、企业：PPP模式有利可图，但也存在较大风险

从社会资本构成来看，除了金融机构以外，主要包括以下几类企业：（1）工程承包商，承担项目的建设事宜，保障项目质量、进度和安全，规避建设风险，如扬州市611省道邗江段工程项目的中标社会资本中电建路桥集团有限公司，负责工程的投资、融资、建设及运营维护；（2）设备和技术提供商，适用于核心设备系统和关键技术要求高的核心设备技术类项目，有利于核心设备和技术的采购和交付、设备的运营和维护，如丽水市人口健康信息化PPP项目中运盛（上海）医疗科技股份有限公司作为设备和技术提供商中选；（3）运营管理机构，常用于运营管理复杂的综合运营管理类项目，有利于项目运营、规避经营风险，如北京地铁十六号线中京港地铁公司负责B部分的运营、管理；（4）联合体招标，为了增强竞争力，提高中标概率，同时分散自己不想承担的责任，企业现在越来越多的通过联合体投标。如重庆市曾家岩嘉陵江大桥项目中由招商局重庆交通科研设计院有限公司、中铁隧道集团有限公司、中交第二航务工程局有限公司联合体作为该项目的社会投资方。

对于PPP，企业的心理较为分化，国企尤其是大央企来看，态度非常积极，PPP项目都是大规模的基建项目，需要很强的资源整合和协调能力，所以他们在PPP竞标中有天然优势，也有利益可图，地方政府也愿意和他们合作。但从民企来看，心态较为复杂，一方面看中PPP这块大蛋糕，但另一方面自身资质和话语权都有限，风险较大。所以很多选择是躲在国企和央企背后，分某一个环节的分包利润。

（1）实体经济下行，企业转型意愿强烈

银行面临资产荒，实质是企业的资产荒。过去企业是融资难，拿不到钱，但现在随着货币政策的持续宽松，尤其是一季度的天量信贷之后，企业手上的资金情况也有改善，他们也需要开拓新的业务。PPP项目库总规模9.3万亿，落地5000亿，未来几年落地规模将是万亿级别，这块大蛋糕企业不可能视而不见。从“实”的方面说，可以做大业绩。从“虚”的方面说，可以提升名声和影响，尤其是一些国企，在兼并重组的压力之下，都在谋其发展壮大，避免被兼并，出问题是以后的事，这和信达做地王的逻辑是一样的。

（2）两标并一标下，建设施工利润可观

PPP推广初期企业不愿意参与主要是“二次招标”问题，即社会资本招标和项目施工招标要分开进行。这严重限制了实体企业参与的积极性，因为企业没有足够动力去参与财务投资，只对后期的项目施工或运营利润感兴趣，只有将两者捆绑起来企业才有动力去投标。但随着各地的不断探索，两招合一逐渐找到了法律依据。按照《招标投标法实施条例》第九条第1款第（三）项规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标，简称“两标并一标”。因此，符合要求的社会资本如果具备相应的建设资质，可直接参与项目建设，不需要再次进行招标。

2015年下半年以来，若通过公开招标后中标的社会投资方为具备相应总承包施工资质的大型建筑施工企业或者联合体，“两标并一标”已为大多数政府所接受。这在法理上也说的通：社会投资方中标后，表明招标方已充分认可其施工能力，如果将投资人的选择与施工单位的选择机械地隔离，违背了市场的客观规律，影响了社会资本参与投资建设的积极性和充分性。

但值得注意的是，这种规定只适用于特许经营项目，而目前PPP项目和特许经营项目的关系一直没有明确。所以有的地方仍较为谨慎，认为“两标并一标”的适用对象为特许经营项目，因此，必须找到相应的依据，证明中标的PPP项目属于特许经营的范畴，才可“两标并一标”，否则，还需进行二次招标。有知名律师提到：“我做过一个客户的项目，都已经公开招标中标了，PPP项目中标通知书都发了。但政府的律师说不行，你施工得要去重新招标。为什么呢？因为这个是PPP项目，而施工不需要二次招标针对的是特许经营项目。我们说对于这个项目特许经营和PPP就是一回事，政府说你拿出法律依据来，我们在诸多规范性文件中搜寻，确实没有找到明确的依据，于是只好作罢。”“结果导致中标通知书都发了，施工这个关键环节又得重新招标，那就意味着，施工最起码要让利几千万元甚至更多，白白牺牲的是社会投资人的利益。”

（3）报价空间巨大，项目存有隐性利润

PPP项目虽然整体上是一个微利项目，但建设施工环节的利润相对较高。尤其是在“两标合一标”的背景下，企业报价的空间比原来大的多。过去在施工环节是公开招标，价格压的很低，不会有超额利润。但现在只在招选社会资本环节进行公开招标，而这个环节中施工报价并不是政府选择社会资本的唯一考虑因素，很多时候政府更看重社会资本的融资能力。这就给企业在施工建设环节留出了虚高报价和隐性获利的空间。举例来说，尽管地下管廊整体上是一个很难盈利的项目，但施工环节利润很高，某市的一个地下管廊PPP项目由央企中标后，到第四层分包时施工建设的毛利润率仍高达30%。

（4）成本收益难以核算，存在一定灰色收益

政府推进PPP的很多领域是过去没有的，成本收益很难核算，企业从中有利可图。一方面，地下管廊等新兴项目领域的成本收益很难核算，另一方面是因为某些项目存在一些额外收益，比如很多基建工程的土方亦可出售，且价格远高于施工成本，导致部分地区的基建项目尚处于招投标阶段，便遭到企业的哄抢，有些企业甚至主动给政府好处要求先开工，目的就是获取隐性的附加收益。

（5）合作更为深入，回款机制更有保障

过去政府和企业是甲方乙方的关系，政府完全信用担保，以城投为主体举债，企业不承担风险，但现在政府和企业名义上是合伙人的关系，双方都是SPV的合伙人，话语权会有一定程度上升。举例来说，由于举债主体也从城投平台变成了SPV，所以银行贷款是打给SPV而不是平台公司，企业在PPP项目中的回款机制也较传统的BT项目更加明晰、更有保障。据某项目负责人称，现在参与的PPP项目，一般约定开工前预付10%，工程完工确保80%，工程验收合格5%，剩下5%养护期（质保期）结束付清，回款完全在控制的时间节点内。而传统的BT项目一般在工程结束验收合格付70% 一年后付20%，两年养护期结束付10%。正常情况下，大概需要3年时间完成回款，但如果不太乐观的话，回款遥遥无期。

现在企业参与PPP的方式较为多样，可结合项目情况和企业状况做出选择。

（1）大型企业单独参与

PPP项目规模较大，对企业的资源整合和协调能力要求极高，大型国企和央企有天然优势，政府也愿意和他们合作。根据调研情况，大量的国企巨头现在深入到三四线城市争抢PPP项目，主要是他们在竞标环节享有绝对优势。尤其是一些大型央企，资质雄厚，拥有丰富的知识储备、人才积累，具备PPP项目建设要求的能力，一般会选择自行参与PPP，负责PPP项目资金筹集、建设、运营及维护等事宜。如扬州市611省道邗江段工程项目的中标社会资本中电建路桥集团有限公司，负责工程的投资、融资、建设及运营维护。

（2）联合体形式

为了增强竞争力，分散经营风险，提高运作效率，企业会选择联合体投标。现在较为常见的有以下三种模式：1.综合联合体，经营规模大、涵盖领域广的集团公司，以集团为单位，联合下属不同专业的子公司，组成联合体，参与PPP项目运作。可通过联动集团，发挥平台优势，组织子公司分工协作，共享PPP项目收益。如中信系PPP联合体承建贵州市南明河水环境综合整治二期项目。2.互补联合体，由各自独立不同专业的单位组成，旨在将不同领域的企业联合起来，充分发挥其在各领域的专业优势，通过强强联合，实现优势互补。参与方博采众长，各司其职，分工明确，保障PPP项目的顺利运行。如光大、中铁组成联合体，与杭州市成立1000亿PPP城市建设基金。3.共性联合体，组成成员通常是同一专业的企业，一般是由集团及其下属公司组成联合体统一对外招标，适用于规模大、工期紧的项目，参与方可各自承担部分，一方面，便于协调，保证项目进度；另一方面，可实现收益共享、风险共担，降低项目的经营风险，提高中标概率。如由中国铁建股份有限公司及及下属中铁十二局集团有限公司、中铁十四局集团有限公司组成的中国铁建联合体中标兴延高速PPP项目。

（3）分包

现有的PPP项目对社会资本的选择十分严格，需要具备相应的资质，导致大多数项目均被国企央企所垄断，中小企业只能通过承包参与PPP项目的建设、运营和维护。在这种情况下，承包企业的利润相对有限，但风险也相对较小，比较适合资质一般且规模不大的企业。

考虑到PPP项目周期长、投资大且较为复杂，企业参与时不可避免地会面临着一定的风险。

（1）政策法规尚不健全，容易引发争议

我国PPP模式的发展尚处于起步阶段，相应的法律制度尚处于完善和健全过程中，企业面临很大的政策法规风险。一方面，可能存在法律变更威胁到项目的正常建设和运营，甚至迫使项目中止和失败的风险。如上海大场水厂因国家政策变更导致项目移交清理，不仅给政府带来了巨大的经济损失，也给政府信用蒙上了阴影，打击了企业参与PPP的积极性。另一方面，从收益机制到退出机制牵扯到很多现行的法律冲突或障碍，未来可能引发争议。比如现在很火的PPP医院项目，如果医院保留了非营利性性质，那么按照规定，非营利性医院的投资方是不允许获得分红的。又比如很多项目政府承诺了类似于BT的回购条款，这在财政部和发改委最新发布的文件中也是明令禁止的。

（2）政府契约意识淡薄，违约风险较大

在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩、人事变动频繁的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，并没有形成风险共担的意识，可能会在前期会对企业做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺，致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现。

情景1：政府财力达不到，没有理由的违约。如长春市政府授信排水公司与汇津公司投资共建的汇津中国（长春）污水处理有限公司，负责长春市北郊污水处理厂的建设和经营，为期20年，但在后期，排水公司开始拖欠污水处理费，导致在多次交涉无果后，污水处理厂开始停产，并将污水直接排入松花江。

情景2：按照现行规定有理由的违约。比如有律师提到，现在规定政府用于PPP的支出不得超过当年本级财政支出的10%，那么如果支出超过了10%，政府其实是可以合理违约的。

情景3：隐性的违约。现在PPP在两标并一标之后还可以启动竞争性磋商环节，原来单纯的项目采购招标是没有的。有律师提到，某地A企业已经在公开招标中排名第一，但政府又启动了竞争性磋商，对A企业提出极为苛刻的条件，如果A企业同意，政府就赚个便宜，但如果A企业不同意，排名第2的B企业就可以递补，以此类推，最后政府几乎可以想给谁就给谁。表面上看没有违约，没有违法，但事实上企业的权力受到了极大侵蚀，本质是政府和社会资本权力的严重不对等。

（3）政策依据不明晰，进入方式不明确

    目前，在PPP上位法体系尚未建立，下位法冲突的背景下，企业进入PPP项目的方式尚不明确，一直存在争议。财政部和发改委的出发点和依据不同，财政部更倾向于采用政府采购法，理由是大多数PPP项目需要中央财政和地方财政补贴，政府向社会力量购买公共服务，理应纳入政府采购范围。而发改委更愿意采用招标投标法，认为国内做PPP项目的基本都是工程公司，对招投标法比较熟悉，对政府采购法不太了解。因此，PPP项目要不要采用招标投标方式？如果不采用招标投标形式授予的特许经营权是否有效？这样的问题便不得而解。

（4）金融市场不完善，融资渠道不通畅

一般来说，PPP项目在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内投资人未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。但是考虑到PPP项目所需的资金量大、周期长，且抵押増信不足，对企业的资金筹集能力提出了极大的考验，存在一定的融资风险。如在湖南某电厂的项目中，社会资本因未能完成项目融资而被取消投标保函。

（5）用地政策尚未明确，项目土地取得困难

项目用地政策尚未明确，PPP项目公司应如何获得项目土地使用权？如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权？这些问题的答案都不得而知。

目前，项目土地的获得渠道有划拨、出让、租赁和作价出资或入股四种模式，根据《中华人民共和国土地管理法》第54条，城市基础设施用地和公益事业用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。但各地的操作和认识并不统一，如某市同一时期运作的两个PPP项目，一个是自来水供应项目，一个是污水处理项目，均通过公开招标完成，一个顺利取得土地使用权，另一个却没有。另外，土地使用权出让是政府比较乐见的方式，但依然存在一些疑虑。如果协商后确定由政府将土地使用权在一定年限内出让给社会资本，通常有协议出让和招拍挂两种方式，但协议出让有明确的程序性限定，根据《协议出让国有土地使用权规定》第3条：出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定，应采用招标、拍卖或挂牌方式外，方可采取协议方式。协议出让属于控制比较严的出让方式，其有相应的前置条件。而即使满足了协议出让的前置条件，也未必能一对一协议转让，因为同样根据该规定第9条：(即使是协议出让地，如果土地供应计划公布后)在同一地块有两个或两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或挂牌方式出让。如果采用招拍挂方式，除了要支付相应的土地出让金，增加社会资本的资金投入外，还有一些顾虑，特许经营权的招标和项目土地使用权的招拍挂是分开的两个流程，并不能保障获得项目特许经营权的社会资本能同时竞得土地使用权，从而增加的项目的不确定性。

（6）配套体系不完善，退出机制不畅

地方政府在PPP的推广进程中，重准入保障，轻退出安排，仅简单规定“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”但是并未明确规定具体的操作流程。在实际操作中，由于股权变更限制较多，加上PPP合同体系之间的传导性和交叉性，尤其是融资合同的股权变更限制等内容，使得企业很难以正常方式退出，常伴随着其他违约或风险负担方式，需要通过政府回购、项目搁置方式解决或以仲裁、诉讼等高成本、非正常方式退出，导致企业参与PPP项目时退出风险较大。而且一旦发生争端，到底是走行政诉讼还是民事诉讼尚没有定论，企业的自我保护能力有限。

附中国式PPP和案例目录：

中国式PPP崛起之路：政策与发展脉络全梳理（PPP研究手册第1集）

中国式PPP的样子：落地项目模式全梳理（PPP研究手册第2集）

中国式PPP的十大痛点（PPP研究手册第3集）

案例目录