为把握中国新型城镇化建设发展大势，进一步促进“一带一路”沿线国家和地区在新型城镇化建设领域的交流合作，探索经济常态背景下新型城镇化可持续发展之路，由陕西省人民政府和清华大学联合主办的“新型城镇化建设高峰论坛”于2017年6月2日在陕西西安隆重召开。开幕仪式后，六位重量级嘉宾分别作主题演讲，就新型城镇化的相关问题进行探讨和交流，为与会者带来最前沿、权威的业界信息。清华PPP研究中心公众号独家发布演讲全文，希望对大家有所启发和借鉴。
王天义
联合国PPP专家委员会委员
清华大学PPP研究中心主任
中国光大国际有限公司总经理
PPP “偏好”选择与“两化”防范（全文）
很高兴有这个机会再次来到西安跟大家一起交流。我想接着刚才UNDP何佩德先生的话题开始我的演讲。的确，联合国在推动人类可持续发展方面，明确了17个可持续发展的宏大目标，这些目标当中绝大部分都与城市的基础设施跟公共产品相关。大家知道目前在全球来看，无论是发达国家还是发展中国家，在提供基础设施建设和公共服务当中都面临着两缺：缺资金和缺效率，这种情况下PPP模式就有了用武之地。作为联合国的一个重要的地区机构，联合国欧洲经济委员会正在围绕17个可持续发展目标，全面规划制定27类PPP标准，希望用这些标准来支持推动各国更好地实现可持续发展。我在其中任职的联合国欧洲经济委员会PPP专家委员会，就为这些标准的制定和未来的推广提供咨询服务。
联合国作为一个全球性的组织发挥着越来越重要的作用。现在联合国也面临着诸多挑战和压力，包括美国要大幅削减对联合国的经费支持。而且美国特朗普总统存在明显的反两化倾向：一是反全球化（退出了TPP）；二是反低碳化或者气侯变化，昨天特朗普刚刚宣布全面退出巴黎协定，这可是由200个国家同意的全球行动纲领，而美国政府却要执意退出。由此看出，美国对联合国支持的力度在减弱，反两化也可能会对整个人类社会带来挑战。作为一个总统而不是商人，不能以简单的经济利益考虑国家的布局，我想中国政府会义无反顾地在全球事务中发挥自己越来越重要的作用。
我前天刚刚从乌克兰回来，参加了一个基础设施现代化论坛，不到一百人的规模，但层级不低，演讲嘉宾有政府的部长、国会的议员、城市的市长、联合国的官员，还有来自若干国家的企业高官、专家学者。他们邀请我去讲垃圾焚烧发电技术和相应PPP模式的设计，因为乌克兰有两个问题，一是它的垃圾处理技术和手段比较落后，目前主要是以填埋甚至是简单填埋为主，而欧盟在限制垃圾填埋，现在整个乌克兰没有一座先进的垃圾焚烧发电厂，他们面临着垃圾围城的问题。二是乌克兰能源短缺，乌克兰和俄罗斯几年的“斗气”，俄罗斯对乌克兰停气涨价，这样乌克兰能源就成问题。目前乌克兰在积极发展新能源，包括太阳能、风能、生物质能。在这样一种情况下，乌克兰政府想到了，如果垃圾能够焚烧发电，废物变能源就可以一举两得，这就是他们邀我去的目的。
这是我第一次去乌克兰，在首都基辅的几天感觉，乌克兰比我印象中要好很多。我觉得乌克兰总体民众安居乐业，社会秩序良好。乌克兰的人力资源应该是物美价廉，乌克兰年轻人受教育的程度比较高，但工资水平比中国还要低。所以乌克兰人去临近的波兰打工收入是五倍，波兰人则到英国打工，收入会更高。而且乌克兰政府的招商引资热情非常高，快赶上了中国政府。各级政府，从中央政府到地方政府都在进行招商引资。我在那儿的几天时间里，主动找我谈投资合作的政府的部长、局长、市长不下十人，晚饭后还要找我谈，有极高的热情。乌克兰有一个投资吸引局的机构，在发展部下面设了促进推动创新的金融服务机构，对符合创新的项目，乌克兰这个机构可以同时提供股权跟债权支持。当然乌克兰的PPP模式也在推进，他们有专门PPP的立法，也有PPP的推进机构和研究机构，但目前还处于起步阶段。
我这么多年作为主要从事环保PPP业务的公司高管，又作为清华大学PPP研究中心主任和联合国PPP专家委员会委员，我与很多国际和国家的PPP机构有过很多的接触。大家问我对国际社会PPP的研究和应用现状怎么看？我的结论是，从国际社会跟很多国家来看，大家对PPP既没有太多的拒绝，也没有太多的狂热，而是积极而稳妥。所谓积极，大家都普遍接受政府与社会资本合作这样一个新模式，认为它有可能解决老问题。应该说目前在全球不懂得PPP概念的国家很少，研究和应用PPP的国家越来越多。所谓稳妥，一是各国PPP的数量和规模是有限的。国外二、三十年的时间，PPP的数量，从十几个到几十个，到几百个，每年落地的数量最多几十个，难以数以百计。大家知道日本PPP用了20年的时间，全国做了500多个PPP项目，平均规模每个项目算了一下大概几个亿人民币，日本的PPP成功率极高，日本的专家讲，500多个项目成功率高达99%，只有极少的项目是不成功的。二是现在各个国家都在从法律的角度、从规范的角度来推动PPP更稳妥更规范地发展。
回过头来看中国，我们过去三年的PPP如火如荼，三年的时间走完了国外30年的历程，创造了世界上最大的PPP市场。我们有上万的PPP项目，落地的有上千个PPP项目。如果列一个PPP工作的正面清单，我们的国际交流达到了世界一流水平，国家发改委与联合国欧洲经济委员会，签了两个关于PPP和“一带一路”的合作备忘录，共同推动PPP的研究和PPP模式的输出。清华大学也与联合国欧洲经济委员会全面签署了关于共建联合国PPP中国中心的协议。国家发改委、清华大学与联合国欧洲经济委员会以及其它部委去年在青岛举办了规模空前的PPP国际论坛，在深圳举办了规模宏大的PPP国际培训班，今年又在香港举办了联合国PPP的国际论坛。 中国的PPP学术研究也达到了世界一流的水平，我们出现了一批世界级PPP的专家，中国巨大的需求加上中国非常复杂的政企关系，使得中国PPP的研究，很快处在世界的前列水平。中国的高校我不知道有多少个PPP研究中心，还有政府与企业的PPP研究机构。中国政府的重视也是世界一流的，从国务院、发改委、财政部以及各个部委，这些年出台的规范文件有太多个，平均一个月可以出一个。PPP的落地数量也是世界一流的，现在大概有1000多个甚至2000个项目落地，目前PPP项目过1000个国家只有两个，一个是中国，一个是巴西，这是我们取得的成绩。如果讲多快好省，在多和快方面中国跑赢了全球，但好和省方面我们不太好说赢得了主动。如果对中国的PPP做一份答卷，我们该怎么评价？我想打个B分，有可能是B+也有可能是B- ，但离A优秀还有不少功课要作。
我前不久在《中国金融》发过一篇文章：PPP的情怀与格局。如果把对PPP的价值认知和理念认同视为一种情怀，而把具体的操作视为一种格局，我的结论大概是情怀少了一点，格局大了一点，我们对PPP概念的掌握，价值的认知，理念的共同认同方面宣讲的不够，讲解的不彻底，我们的主要决策者其实真正有时间认真听讲是很少的。我上个月在苏州参加世界城市峰会市长论坛，这是新加坡政府主办的，因为新加坡有个李光耀城市奖，每年会在全球授予一个城市，苏州是第一次中国城市获得了这份荣誉，于是在苏州办了一次规模很大的世界市长论坛。国外来了50多位市长和50多位青年领袖，中国到场的市长只有三位，一位是西安的上官市长，还有南京的副市长，还有苏州的市长，还有上海跟天津的两个园区副主任。新加坡政府跟我讲，他们很不理解为什么这样有意义的活动中国的市长们不来参与，不来听一听呢？我跟他们说中国的市长太忙了，中国的市长不太习惯听会和参会。回到PPP，如果概念理念都没有搞清楚就会出现很多的假PPP和伪PPP，而这首先归因于决策层。如果从操作层面来看，正是因为把PPP视为一种简单的融资工具，操作过程中就表现出数量过多，规模过大，期限过短，算帐过粗，而且迅速出现了一些超大规模的PPP，像园区PPP、小镇PPP、城市PPP等，刚从微信中看到了2000亿的PPP项目，这种格局是太大了点，太大是要失控的，公共产品和基础设施失控了，它的后果是灾难性的。
我们今天在搞市场经济，让市场在资源配置当中发挥重要性的作用。在这种情况下，我们在资源配置、提供公共服务、建设基础设施，政府管理经济社会当中，总有一个机制偏好。现实当中会有三种偏好，市场偏好、政府偏好以及今天谈到的PPP偏好。哪一种偏好更重要呢？我的建议是先把市场偏好挺在前面，市场机制不灵时再看看政府偏好，如果市场偏好和政府偏好都不成的话，你再看看PPP偏好，这是我的逻辑顺序。
我简单解释一下。大道理说，私人产品交给市场，公共产品交给政府。但现实中政府在谋划公共产品和基础设施的时候要看有没有市场化的可能？如果有可能尽可能用市场的机制解决问题，因为比较省事比较有效。我们说公共产品从需求的角度来说有三种付费方式，要么使用者付费，要么政府付费，要么使用者付费加政府补贴等，能不能使用市场机制关键看供给，即可以不可以重复投资重复建设？能不能建立有效的竞争机制？如果可以重复投资和建设，就可以引入竞争机制，也就有可能用市场的机制去解决问题。比如说城市里的幼儿园、小学、中学、医院，养老院等，比如说共享单车、网约汽车等等，从供给的角度来说是完全可以多家重复投资建设的，市场竞争机制是可以建立起来的，这种情况下，你是用PPP的模式还是市场的机制呢？我的建议是对市场多一点“崇拜”，这就是我所讲的“市场偏好”，此时政府所要做的就是市场监管以及必要时的价格管控。
但当有些基础设施和公共产品不能重复投资和建设的，这意味着市场机制建立不起来，即所谓市场失灵，此时就要看看政府有没有资金有没有效率，如果政府有资金有效率，那就单干好了，而对一些管理并不复杂资金需求也不大的纯公益产品和服务如图书馆、博物馆等，更应该由政府独家提供。政府提供公共产品和服务有天然正义性：一是理论正确，经典经济学早就说了，政府两大职能，维护市场秩序，弥补市场失灵，即提供公共产品。二是民众认可，民众选出政府是为什么？一个目的就是希望政府能够为民众提供公共产品和公共服务，而且民众对政府是信任和宽容的，即使你提供的产品和服务不够好，也容易得到民众更多的理解，或许在民众看来政府亏了就是我赚了，如果让私企提供，民众就会想企业赚了就是我亏了，这可能不是单纯的经济问题。三是利润归零，政府提供公共产品和服务，可以做成非盈利，这无疑增加了其与必需取得效益回报的私企或PPP模式竞争的优势。
当政府在提供公共产品和服务当中遇到了资金和效率的问题，资金不足效率不高，此所谓政府失灵，这时你就可以考虑用PPP的模式是不是能更好地解决问题，其中政府要把控几个关键点：物有所值、财政承受能力以及社会资本方的合理回报。我们应该从积极和消极两个层面来看待PPP的价值。从积极层面看，PPP是一种制度创新，具有增强公共服务能力、转变政府职能、提高国家治理能力以及助推可持续发展等诸多意义。从消极层面讲，PPP是一种无奈之举，是政府面对市场失灵与政府失灵时没有办法的办法。讲消极的无奈丝毫没有降低我对PPP的价值认知，从重要性的角度来说，可能无奈性比创新性更为重要，因为无奈的事是你不得不干的事情，也是应该想法设法干好的事。
在推进PPP过程中要防范两化倾向。一是防范逆市场化的倾向，不可以用PPP的模式提供私人产品，那是保护垄断限制竞争，这就是逆市场化。比如现在不少所谓打包PPP项目，我经常发现把很多私人产品打到包里去了，这是不合适的。二是防范逆公益化的倾向，纯公益性简单产品也一味地用PPP模式去做，或社会资本谋取过高回报而不是合理回报，都会伤及公众利益，政府物有所值可能就是个负数，这就是逆公益化，也是要严肃对待的。
由于时间的关系，最后我强调我不变的三句话：中国PPP，请让理念先行；中国PPP，请量力而行；中国PPP，请简单易行。
谢谢大家！
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！