日前，由国务院法制办牵头的PPP(政府与社会资本合作)立法正在提速。PPP条例已被列入2017年立法工作计划并作为重点工作，下一步将会加快推动条例出台。据悉，条例初稿已经完成并征求了部委意见，根据意见完成修改稿之后还会公开征求意见，PPP规范引导政策也将迎来密集出台。
近期，作为立法参与方的财政部和发改委也均透露出相关动向。财政部条法司副司长周劲松日前在中国财政科学研究院主办的“PPP创新与规范发展论坛”上表示，PPP立法需要解决的问题比较多。公开征求意见也需要专家、社会公众等各方面的参与，多提意见。总的来讲，立法能够满足目前工作中特别突出的问题，能够为这项(PPP)改革起到它应有的保障、促进、规范的作用。他还透露，立法进程符合预期，最近正在紧锣密鼓地推进，PPP条例目前已经有了一个工作稿，估计在最近的一两个月内公开征求意见。
关于PPP的立法，有哪些课题是亟待解决的讨论热点呢？
PPP合同是民商合同还是行政合同？
将PPP合同界定为民商合同还是行政合同，在发生争议时适用的法律和诉讼程序中将会产生迥然不同的处理结果。
一方面， 自2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用<华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议”，那么可以得知该司法解释将政府特许经营协议已明确界定为行政合同。
另一方面，财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）中明确规定：“PPP 项目合同产生的合同争议,应属于平等的民事主体之间的争议,应适用民事诉讼程序,而非行政复议、行政诉讼程序。这一点不应因政府方是 PPP 项目合同的一方签约主体而有任何改变。”
双方各呈其词，在PPP项目的实践中，只有将PPP合同属性准确定义，才能为其他各项课题提供先决条件。
PPP项目政府部委之间如何分工？
截至2017年2月28日，财政部PPP综合信息平台入库项目为11784个，拟投资额近14万，项目内容甚为庞大。而PPP作为政府与社会资本为提供公共产品合作关系的模式，在政府内部，也会涉及多大十多个部委。部委间尤其是财政部和国家发改委如何分工成为保障政府工作效率的关键。
具体来看，国家发改委去年8月底公布的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》称，各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。
财政部则在去年10月12日公布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中称，财政部统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作。各级财政部门要聚焦公共服务领域。要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。
仅从上述两份通知来看，并不能获悉两部委在公共服务、基础设施上有明确界定或工作偏重。其他地方政府各部门间也存在工作重复交叉、信息不对称、地方推进工作无所适从等低效现象。
浙江省财政厅2016年PPP工作情况报告中，建议财政部加强与发改等相关部委的协同，统一工作部署，统筹工作推进，解决现有政策冲突、政策执行障碍等问题。
当PPP遇上地方债，应该如何使用？
目前我国经济增长存在较大压力，对财政收支也有了更高的要求，在这个过程中以PPP模式来解决一些项目建设，特别是公共基础设施建设的融资问题确实是一个不错的选择，同时还可以避免更多的货币增量流入虚拟经济并形成资产泡沫，如果再能够把地方政府性债务全部纳入预算管理，同时实现PPP模式的规范化、法制化运行，确实可以从一定程度上化解地方政府性债务压力。
但清华大学教授王守清此前也表示，不能期望通过PPP解决地方政府债务问题。国际上PPP应用比较成熟的国家里，公共产品采用PPP的比例，无论是项目数量还是投资额，仅占15%-25%。这个比例对解决地方政府债务和将来的资金缺口作用有限，千万不能全国各地一窝蜂上PPP。
PPP的概念阐明，法律界定，实操指导，是在立法研究中所遇到的一个难题，也是政府和聚焦的热点问题，PPP立法工作的推进将具有重要的规范和引导意义。
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