日前，财政部、国家发改委联合发出《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金【2016】32号）（简称“通知”）称，为进一步做好PPP有关工作，通知提出稳妥有序推进PPP工作，进一步加强协调配合，扎实做好PPP项目前期工作，建立完善合理的投资回报机制，着力提高PPP项目融资效率，强化监督管理，加强PPP项目信息公开等七个方面，提出了比较详细、相对具体的工作要求。
32号文引起各方解读以及各大媒体的报道，有解读称“财政部发改委握手言和”。元亨祥经济研究院报告称，在具体PPP推行过程中，财政部和发改委的冲突表现地十分明显，两部门存在较大的权责重叠，甚至有发改委的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。在实际操作中，地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开，而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。
两个部委自然产生了两套法令的问题。发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战，甚至能看到两个实权部门一天内在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。部委之间职能界限划分不清晰，难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至冲突的情形，导致地方政府无所适从。
元亨祥经济研究院杨芹芹分析说，这次32号文，终于，财政部和发改委一改常态，“握手言和”，两个部门联合发文实属首次，《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(简称“32 号文”)要求政令统一、政策协同、组织高效、精准发力，积极推动PPP顺利实施。
有PPP业内人士分析称，由于32号文是由财政和发改联合发文申明，明确了未来联合发文、征求意见、政令统一，“对于正在如火如荼进行的PPP立法工作意义重大，给市场一个良好的预期，不会再出现两法并存的情况。”
其中关于第四条“建立完善合理的投资回报机制”，各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。
目前形成的PPP项目回报方式有三种：政府付费、使用者付费、项目开发性收入。有权威人士向PPP头条介绍，ＰＰＰ的回报机制实际上是多种的，但以前过多强调依赖政府回购或使用者付费模式，这次32号文明确要“充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值。”
此前，国家发改委投资司韩志峰副司长在中国新型城镇化投融资论坛暨城市综合管廊建设研讨会系统阐述PPP，在谈到北京鸟巢项目时，他说鸟巢的地理位置非常优越，但商业开发较工体而言远远不够的，“我认为可以通过发掘PPP项目自身潜在的一些商业价值，提高PPP项目的回报，也有利于减轻财政的负担。”
不过，目前，由于我国法律法规不配套，相关政策滞后，比如土地政策方面，PPP想进一步挖掘商业价值，相关制度也须进一步跟上。
完善投资回报机制 提高项目融资效率
在PPP项目推进过程中，受商业模式不成熟、政策规章不完善等因素制约，项目融资难问题逐渐引起重视。解决PPP融资难题，须建立完善合理的投资回报机制，提高融资效率，也需要在此基础上杜绝固定回报和变相融资安排
“如果说PPP是一场球赛的话，上半场是通过公平的方式选择最有能力的社会资本和政府合作，下半场就是融资问题。”财政部政府和社会资本合作(PPP)中心主任焦小平分析说。
之所以有这样的判断，是因为PPP项目周期长、资金密集，且我国目前还存在着有运营能力的企业没有足够资本，有资本的企业没有足够运营能力的“结构问题”。因此，解决融资问题，是PPP未来发展的重点和难点所在。
5月30日，财政部、国家发展改革委联合发布了《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》，其重点也落在如何建立完善合理的投资回报机制、提高项目融资效率等方面。
多原因造成项目融资难
根据PPP综合信息平台发布数据显示，截至5月12日，全国入库PPP项目8043个，总投资9.3万亿元，PPP成为各地稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。但PPP项目融资所面临的困难依然不容忽视。
“目前，我国PPP项目的商业模式还不成熟，配套的市场环境、政策规章等体系尚不完善，导致项目风险难以预测和控制。”上海财政局涉外经济处纪鑫华对《经济日报》记者说，这也是目前制约金融机构参与PPP项目融资的最主要原因。
他进一步分析，由于PPP项目实施可长达二三十年，其中小到原材料价格上涨、消费者偏好变化，大到项目技术工艺改革、国内外政治经济环境变化等都会对项目的实际经营和盈利情况产生影响。
另外，不少PPP项目公司独立运行项目融资的能力有限，也是一个重要因素。“一些社会资本设立的项目公司成立时间较短，一般都存在资产规模较小等问题，往往都需要实力雄厚的股东担保。”纪鑫华说，当前，正在推进的项目大多现金流也不清晰，有的甚至还依赖政府付费或补贴，这都影响了项目公司的融资能力。
同时，目前国内金融机构对待PPP项目融资也较为谨慎，其风险管理和产品设计尚与PPP“匹配度”还不够高，这也制约了社会资本的参与和PPP项目的落地。
完善机制提升项目吸引力
虽说PPP项目融资面临着不少困难，但由于项目大多为关系国计民生的重点工程，且收益稳定，所以其“吸引力”一点也不弱。
比如，在财政部公布的206个、总投资6589亿元的第二批示范项目中，交通类项目37个，总投资3889亿元，18个项目投资在50亿元以上、最高单体项目投资近500亿元；市政项目59个，总投资1027亿元，单体投资10亿元以上的就有26个；水务项目50个，总投资907亿元，单体项目投资多在10亿元以上。这三类项目个数占第二批示范项目总数的71%，投资额更是超过88%。这些基础设施项目的排他性和自然垄断性以及大量的前期固定资产投资等，决定了项目本身的资产价值较高。
因此，建立完善合理的投资回报机制十分重要。对此，财政部、国家发展改革委在联合发布的《通知》中明确提出，各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险；要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率；要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。此外，要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。
“目前，PPP融资还没有转向以项目现金流为主，传统资产负债融资还是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融资的一种方式。”焦小平认为，须积极发挥PPP基金支持引导作用。据了解，中央财政引导设立了1800亿元PPP融资支持基金，新疆、河南、山东、江苏和湖南也落地了相关支持基金，以进一步发挥财政资金的杠杆和导向作用，提高项目融资的可获得性。
强化监管杜绝变相融资
2016年一季度，我国民间投资增速出现明显下滑。为此，国务院组织督查组对民间政策落地情况进行专项督查，其中就涉及重点督查PPP模式是否存在政策不完善、机制不科学、承诺不兑现等问题。
事实上，为了应对经济下行的压力，不少地方政府将PPP当成筹集基建资金、甚至是增加投资的重要渠道，而其中的隐患也开始显现。因此PPP项目才会出现被外界误解为“换汤不换药、新瓶装旧酒”的融资手段。
“若真是这样发展下去，PPP热潮也许会跟最初的设想背道而驰，最终损害的是政府的信誉、企业的利益。”济邦咨询公司总经理张燎说。
因此，在此次两部委发布的《通知》中，对强化PPP项目监督，尤其是杜绝变相融资提出严格要求。“各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接，推动中央和地方联动，优化PPP项目融资环境，降低融资成本。”两部委在《通知》中明确，要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。
此外，《通知》还要求，各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理，并依法加强项目合同审核与管理，加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。
32号文凸显做好PPP工作六大理性思维
自2013年底国务院号召在全国范围内推广PPP模式以来，在两年多的时间里，对于政府部门在PPP工作方面的配合和协调问题，一致饱受社会争议。此次联合发文，不仅从国家政策层面解决了长期存在的多头管理、政出多门的问题，通知的字里行间还凸显出六个方面的理性思维。
★ 一是理性看待PPP的作用。从切实推动PPP模式持续健康发展的角度，引导社会各界对PPP的功能和作用，树立正确的理念和认识，避免短期观念和急功近利的思想，摒弃不切实际的目标，脚踏实地，积极有序的做好这项工作。
★ 二是呼吁创造良好的政策环境。通知指出要从加强部门间的协调配合，形成政策合力入手，解决好多头指挥、政出多门的问题，做到政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。
★ 三是对PPP项目要做好理性决策。通知提出，要从PPP项目的可行性分析和论证入手，通过科学决策，选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目，而不是为做PPP而做PPP，把PPP当做一个框，许多不符合条件的项目往里面装。要对确实能有效提供公共产品和服务的、也适合采用PPP模式的项目，进行选择和加快推进。
★ 四是要坚持政府推广PPP的根本目的。政府实施PPP的根本目的，就是为了降低政府融资成本，提高投资效率，同时提高项目运营和管理效率。通知指出，要充分挖掘PPP项目的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高项目收益，最终目的也是为了降低融资成本。同时，政府过度让利、非理性担保或通过固定回报承诺、明股实债等方式进行的变相融资，难免带来政府融资成本的增加，必须解决杜绝。
★ 五是对签约的PPP项目不能放任不管、一签了之。要把对PPP项目的有效监督管理，纳入日常工作之中。对PPP项目执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理，并依法加强项目合同审核与管理，加强成本监督审查。通过成本监督和绩效测评，对社会资本实现有效的激励。
★ 六是营造PPP发展的公平社会环境。通知针对当前社会上存在的PPP项目信息不对称、竞争不充分甚至有意排挤某些社会资本加入的情况，提出了要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接，推动市场信息对称和充分公平竞争问题。同时指出要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益。
各地要进一步加强舆论宣传力度，引导各界树立正确的理念认识，制订切合实际的工作目标，建立科学合理的工作预期，积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给，切实推动PPP模式持续健康发展。
解读：虽然文字上是积极稳妥，但标题仍侧重了稳妥有序，强调PPP模式的持续健康发展，各种文件中反复强调这一点，说明其重要性。目前市场上确有泛PPP化或者过度PPP化的趋势，地方政府对PPP的本质、功能和合理运作周期认识存在误区，有的是真误区，有的是装睡，这可能导致未来大量PPP项目出现风险，继而把脏水泼到PPP模式身上，就像当年的BT模式的遭遇一样。
表明两部门已对PPP模式达成共识——大力支持，稳妥有序推进，确保持续健康发展。虽然PPP模式发展迅速，但是依旧存在着一些认知偏差的问题：在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，严重背离了“收益共享、风险共担”的合作理念，为后续问题的产生埋下了隐患。因此，急需加强宣传，引导地方政府认识PPP，了解PPP，善用PPP。
各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。
解读：文一出，圈儿里一片“在一起”的呼声。可以说其他内容都是老生常谈，但这点确实是首次提出，并且是财政和发改联合发文申明，明确了未来联合发文、征求意见、政令统一，对于正在如火如荼进行的PPP立法工作意义重大，给市场一个良好的预期，不会再出现两法并存的情况。
这一条充分点明了通知的主题——“共同做好”，要求各部门协调配合，形成合力。目前，中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现的尤为突出：管项目的发改委，管财政的财政部，管城市建设的住建部，管银行的银监会，PPP涉及的部门众多，职能界限划分不清晰，出现部门设置重复、资源浪费甚至冲突的情形，导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高，增添社会资本的参与成本。因此，专家也多次呼吁相关部门协调配合、消除冲突，保障项目顺利推进。
要加强项目可行性研究，充分论证、科学决策，确保合理有效地提供公共产品和服务。项目决策后，选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目，依法选择社会资本方，加快前期工作。
解读：两句话表达了两次决策过程，第一次是决定项目上与不上的项目可行性决策，第二次是决定项目是否通过PPP模式运作的PPP可行性决策。个人认为，这部分内容是对此前“关于基本建设程序与PPP程序衔接问题”以及“是否将PPP可行性决策纳入项目可行性决策范畴”的官方回应。
前期工作是PPP项目后续顺利推进的前提，只有经过严格充分的论证决策，挑选出合适的社会资本，才能为PPP的发展奠定基础。但是现在PPP的前期论证程序未定，操作流程不统一，财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》第9条规定“通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。”而发改委对此却不太在意，并没有明确的规定。所以物有所值评价和财政承受能力论证是不是PPP项目前期工作的必选之项一直未被明确，这里仅要求加强项目可行性研究，愈发模糊，加剧争议的产生。
各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。
解读：回报机制是PPP项目交易结构中的重要环节，其设计的灵活性更是本轮PPP推广应用中被提到相当高度的议题，实践中也在逐步细化深化，此处强调主要是针对部分地方政府在PPP项目中承担过多的市场风险，对社会资本让利过度的情况，一个典型的例子是一些综合管廊项目中，政府按照约定的项目公司收入额为项目公司收取的使用者付费不足部分提供全额补贴兜底，如此就对项目公司没有了努力收取使用者付费的激励。
一方面，考虑到资本的逐利性，社会资本参与PPP项目是为了获得一定的盈利，所以，社会资本认为项目有利可图时才会积极参与，但是PPP项目多为微利项目，有些甚至是难以产生稳定现金流的非经营类项目，对社会资本吸引力不足；另一方面，政府财政压力较大，预算有限，同时过度让利也违背PPP模式的初衷。因此，政府必须把握好其中的“度”，通过健全投资回报机制，适当的资源配置，挖掘项目后续的商业价值，保障社会资本的合理收益。
各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接，推动中央和地方联动，优化PPP项目融资环境，降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。
解读：此文一出，可以想见未来中国PPP融资支持基金会非常忙，各地都在撬动这部分资金的支持，这里提醒一下，不要把融资支持基金做成“广泛支持、雨露均沾”的类型，否则很难起到其应有的作用。杜绝非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免固定回报、明股实债都是反复强调、三令五申了，各地仍然在搞，因为产业投资人喜欢、财务投资人喜欢，甚至政府也喜欢，前者认为风险锁定，后者认为预期明确，实则不然，这里面实际上潜藏着巨大的政府债务风险和政府违约风险，无奈短视行为是各参与主体的通病，因为项目的决策利益时限和实际利益时限不一致，代际公平缺乏执行意愿和制度基础。
融资难依旧是摆在PPP项目面前的一大难题。PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验，考虑到期限错配问题、融资方式较为单一、抵押増信不足等因素，金融机构在参与PPP项目时顾虑重重。本应发挥示范引导作用的1800亿中国PPP融资支持基金迟迟没有动静，促使金融机构暂持观望态势。因此，必须尽快打破这一僵局，加速中国PPP融资支持基金的项目对接进度，优化融资环境。同时，在保障融资数量的同时也要严控融资质量，严禁急功近利，变相融资。
各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理，并依法加强项目合同审核与管理，加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。
解读：这条针对各地“重于签、疏于管”的现象做出了关于加强合同监管的提醒，同时再次重申反对固定回报和变相融资，更希望看到的是对存在此类情形的项目要求限期整改，当然这又涉及通过行政指令强制修约引发的各种问题。
在新一轮的PPP热潮中，PPP以前所未有的速度迅速增长，但是PPP项目监管环节相对滞后，导致隐患突显、问题频发，PPP的发展陷入瓶颈期。一些地方政府的监管意识不足，重融资轻管理，为了吸引社会资本参与，承诺“保底承诺、到期回购、明股实债”，严重偏离PPP项目初衷。同时，本来不可或缺的绩效评价体系，度量PPP项目成效的绩效评价体系亦未建立，导致一些社会资本方利用监管漏洞，获得不合理的收益，损害社会公众的利益。因此，完善监管体系，规范项目操作，便显得尤为重要。
要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接，推动市场信息对称和充分公平竞争。要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益。
目前，PPP项目进展如火如荼，但是信息公开的渠道相对有限，较为权威的是财政部主导的全国PPP综合信息平台项目库，仅仅披露了入库项目的名称、所在地区、所属行业、投资金额、实施阶段、合作年限、运作方式、回报机制、发起时间、发起类型、项目概况、联系方式、项目级别等基本信息，难以满足公众的需求。故而，应加强PPP项目信息公开力度，对项目进展的具体信息进行实时更新，杜绝暗箱操作和私相授受等不合规现象的出现。
文章作者：杨芹芹、丁小雨、李竞一、丁伯康
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