推行PPP模式是为了解决公共服务投入不足的问题。PPP模式通过股权融资、基金注资、特许经营等方式，吸引社会资本参与到公共产品和公共服务的建设、运营过程中，打破了以往财政资金单一投入的模式。
从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP指政府与私人部门组成特殊目的的机构SPV，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）明确，PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，保证公共利益最大化。
可以看出，无论是英国、美国还是我国政府，PPP模式的合作对象都指向私人部门，其资本也是社会资本。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》(财金〔2014〕113号)界定，其所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。这是否可以解释或限定为，我国PPP模式中的资本应姓“民”？不过，财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）又规定，各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。也就是说，鼓励国有控股企业参与PPP。从2014年的不允许其他控股国有企业参与PPP，到2016年的鼓励国有控股企业参与，这一遵从我国实际作出的转变令人瞩目。但笔者认为，PPP推行之初可以鼓励国有控股企业参与，随着PPP模式的成熟，国有控股企业不宜再介入，社会资本还是姓“民”为好。理由如下。
首先，从PPP的定义看，社会资本应姓“民”。无论是国际通行的对PPP的界定，还是我国对PPP的解释，都是“公共政府部门与民营企业合作模式”。其中的第二个P（Private）指私人。如果允许国有控股企业（包括绝对和相对控股）参与，与引入PPP制度设计的初衷相悖。
其次，国有控股企业参与PPP的本质还是政府行为。国有控股企业的管理者基本上是国家任命的；国有控股（绝对控股）企业50%以上的资金系国家出资，其融资相对容易，这种形式的PPP仍属国家投资，只不过对地方而言，由地方财政当期预算投算变成国有控股企业投资。这也是地方政府热衷于PPP的原因之一。
再次，国有控股企业的收益是国有资本经营预算的重要组成部分，国有控股企业的投资行为在一定程度上属国家行为。允许国有控股企业参与PPP，没有从根本上达到吸纳民间资本、减轻财政负担的目的。
最后，允许国有控股企业参与PPP是与民企、私企争利，不利于民企、私企的发展，挤占了私企和实体经济的融资空间。
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