建微推荐|特色小镇的PPP模式

2016年以来，特色小镇的概念如雷贯耳，国家各部委及各地分别出台了大量的指导意见及支持政策，而根据《住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》提出的目标，到2020年，全国要培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。同时越来越多的大型房企也将特色小镇作为其转型发展的重要方向。因此未来四年，将是特色小镇建设及运营的快速发展期和高峰期。

关于PPP模式的定义，通说认为即政府与社会资本合作，政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作模式。2013年7月31日李克强在主持召开的国务院常务会议上，就基础设施的建设提出推进投融资体制改革，发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，被认为是对政府和社会资本合作的模式吹响号角。2014年至今，国务院、发改委、财政部以及相关部委均出台大量的法律政策文件，同时从中央到地方均推出大量PPP项目，PPP模式进入了发展的新阶段，随着各地PPP项目的不断落地实施，不管是政府还是投资者对PPP模式的理解应该是向着更为成熟的方向前进。

关于PPP模式的完整定义，财政部及发改委给出的定义不完全相同，发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资（2014）2724号）中指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系；财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中，指出政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。应该说，发改委对PPP模式的定义更强调利益共享、风险分担，财政部对PPP模式的定义更强调政府和社会资本的分工。

关于PPP模式的定义、特征及发展历程详见《土地一级开发及投融资法律实务》一书。

具体到特色小镇的PPP模式，应该首先要确认的是特色小镇的投资运营是否符合PPP模式的特证，即公私合作，公共产品，利益共享及风险共担。如上所述特色小镇肯定是公共产品，而且国家发展改革委在《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》中指出“充分发挥社会力量作用，最大限度激发市场主体活力和企业家创造力，鼓励企业、其他社会组织和市民积极参与城镇投资、建设、运营和管理，成为美丽特色小（城）镇建设的主力军。”，各地的政策文件中，包括甘肃、云南、浙江以及河北省均明确提出要用PPP模式打造特色小镇。

2.1特色小镇项目包括单体项目的类型

首先应该明确特色小镇是一个项目群的概念，因此要研究特色小镇的PPP模式，首先应梳理特色小镇基本的实施流程以及包括的单体项目的类型，不考虑具体交际结构的搭建，特色小镇的运作流程及包括的单体项目类型详见下图所示。

注：上述项目的类型分类参照《城市建设用地分类及规划建设用地标准》（GB50137-2011）。

如上图所述，一般而言一个特色小镇项目中包括的单体项目包括土储项目、基础设施项目、公共管理与公共服务设施项目及产业项目。

其中公共管理及公共（用）设施项目，包括了公共管理及公共设施项目（行政办公项目、文化设施项目、教育科研项目、体育项目、医疗卫生项目、社会福利项目、文物古迹项目及外事用地项目）、公用设施项目（供水项目、供电项目、供燃气项目、供热项目、通信项目、排水项目、环卫项目、消防项目、环卫项目）以及绿地与广场项目（公园项目、防护项目、广场项目等）；上述项目根据小镇特色的不同，包含的内容会有所不同。

产业项目包括居住用地项目（住宅项目及住宅小区及小区级以下的幼托、文化、体育、商业、区卫生服务、养老助残、公用设施等项目）、商服用地项目（商业项目、商务项目、娱乐康体项目）、工业项目、物流仓储项目。上述产业项目根据小镇产业的不同，包括的项目类型会有所不同。

2.2关于特色小镇的PPP模式

按照中国目前的法律及政策，土地的一级开发及二级开发是分开的，以土地使用权招拍挂作为分界点，土地使用权招拍挂之前为土地一级开发阶段，土地使用权招拍挂之后为土地二级开发阶段，因此特色小镇的整体PPP模式实际需要解决一定的土地法律障碍。针对每个特色小镇的不同情况，对于特色小镇提出如下两种操作模式：

2.2.1特色小镇的整体PPP投资运营模式

此种模式适用于，特色小镇内的经营性项目的未来经营性收入加上部分政府缺口性补助或者奖励，能够覆盖非经营性的土储项目、基础设施项目及公共管理及公共（用）设施项目。此种模式下可以采用特色小镇整体PPP模式，由政府通过合法程序选择社会投资人作为特色小镇的PPP投资人。

但需要考虑的是，此种模式仍然需要社会投资人既完成土地一级部分的投资建设，又要完成二级部分的投资建设，实质有违反中国目前现行土地一二级开发分离的法律政策的嫌疑。国家的相关政府机构已经注意到这个问题，并出台了相关的政策文件来解决这个问题。国土资源部办公厅在《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发〔2016〕38号）中指出，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）、国土资规〔2015〕10号文件，下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施：（一）采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的；（二）通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的；（三）政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。

即，按照上述文件规定，采用PPP模式实施特色小镇项目建设时，可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施，也就解决了土地一级及二级开发主体分离的问题。

2.2.2特色小镇部分PPP模式+部分政府购买服务模式

此种模式适用于，特色小镇内的经营性项目的未来经营性收入即便加上部分政府缺口性补助或者奖励，也完全不能覆盖非经营性的土储项目、基础设施项目及公共管理及公共（用）设施项目。此种情况下，根据小镇的实际情况对于土储项目，可以采用政府购买服务的模式；经营性项目与资金能够平衡的基础设施项目及公共管理及公共（用）设施项目，采用PPP模式。

关于政府购买服务的模式，根据《财政部、民政部、工商总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知》（财综[2014]96号）的定义，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。关于政府购买服务的模式与PPP模式的最大区别在于，政府购买服务的模式不要求有运营内容和运营收益，对合作期限也没有明确要求。

关于土储项目可以运用政府采购服务模式的根据在于， 2016年2月2日，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》【财综4号】（以下简称4号文），根据4号文规定，地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。但此时土储项目应当按照规定编制政府购买服务预算，并严格按照有关规定执行；项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资，即不得采用BT模式。

据此提出，可以运用“部分PPP模式+部分政府购买服务模式”完成特色小镇的投资建设及运营。但需要指出的是，政府购买服务的模式与PPP模式的适用流程不同，需遵循各自的适用法律政策体系。

关于政府购买服务预算所涉及的政府财政预算部分的内容在此不赘述 ，详见《土地一级开发及投融资法律实务》一书中第七章土地一级开发的财政预算及支出。

2.3特色小镇PPP模式的实施要点

根据财政部、教育部、科技部等关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知（财金函[2016]47号）指出， PPP示范项目应具备的基本条件包括：一是项目属于能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等适宜采用PPP模式的公共服务领域。二是纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。三是合作期限原则上不低于10年。四是对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不予受理。

因此，特色小镇的PPP模式在交易模式设计之初，即应该满足上述条件，即需要核查该项目是否纳入城市总体规划和各类专项规划，合作期限的设计不低于10年，同时交易模式中不能有保底承诺、回购安排等变相融资额项目，即需要充分满足PPP项目利益共享、风险分担的宗旨。特色小镇PPP模式的实施，需要满足PPP项目的实施流程，关于特色小镇的实施流程详见下部分内容。

关于特色小镇项目实施中涉及的各项规划及开发计划的编制，详见《土地一级开发及投融资法律实务》一书中第四章土地一级开发中各项规划及开发计划的编制。

3.1关于PPP模式的操作流程

关于PPP模式的操作流程，发改委以及财政部分别出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资（2014）2724号）及《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）等政策文件，分别从不同角度规范PPP项目的操作实施，同时针对基础设施和公用事业的建设运营，国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行2015年联合出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

财金〔2014〕113号文对PPP项目的实施流程规定更为细致，在此以其作为PPP项目实施流程的简介。该文明确了PPP项目的实施，需经过项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交5个阶段，每个阶段包含内容如下表所示：

3.2特色小镇PPP模式操作流程

首先，一个特色小镇的策划定位几乎决定着一个项目的成败，策划定位应遵循该地区的城市规划、土地利用总体规划及各专项规划，因此需了解该地区的各项法定规划；同时，投资人需进行详尽的产业调研与产业分析，找到该项目的特色产业所在，以最终确定项目的产业业态。

其次，作为投资人在策划定位的基础上，需对特色小镇项目进行详尽的财务测算，以最终确定该项目的投资运营模式。

详尽的财务测算，建立在业态定位明确、假定建设运营方案确定的基础上，通过测算找到项目盈亏点，进而确定项目运营周期、政府缺口性补助的额度以及具体特许经营权的授予等，为项目交易架构的搭建提供数据支撑；同时做好项目资金的统筹安排。

当然，投资交易模式的设计除了上述支撑外，更需考虑资金的进入及退出路径，该部分内容将在第三部分进行阐述。

最后，特色小镇的实施，尤其是土储项目的实施，还需遵循农用地转用、土地征收及房屋补偿的法律法规，此部分内容请参见《土地一级开发及投融资法律实务》一书中第五章农用地征收及房屋征收补偿。

综述，特色小镇的投资运营是一个系统性工程，与项目策划定位及各项法定规划（包括专项规划、土地利用规划、城市规划）、土地征收补偿及政府财政预算有着深刻的联系；同时特色小镇的投资开发需要资金量巨大，应从交易架构的搭建初始就解决好资金的进入及退出通道，以金融助力项目的成功运作。