【投融资】投融资的PPP模式解析及重点

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二，PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资项目的积极性。

第四，PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高项目成果服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。

PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。

PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益即社会效益却是最大的,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式,将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期,政府将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分政府投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金(为简便起见,其后在执行过程中采用了固定租金方式)的形式令政府投资公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。

早在2015年4月14日，财政部就发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，并规定：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。这为财政承受能力论证做出了统一的标准与规范，也令社会资本方的相关项目负责人在知晓地方财政收入和已执行PPP项目总量的情况下快速判断设立新PPP项目的可行性和回款风险。但时至今日，全国PPP项目投资总量竟已达到一般公共预算收入总量的91.22%，占一般公共预算支出总量的77.53%。根据财政部公布的数据，全国一般公共预算支出为18.78万亿元。可见，若以PPP项目库中项目的通常期限“10年”为标准，以国家为单位，目前PPP项目整体投资总量已然逼近国家一般公共预算支出的10%之红线。不过，因项目库中的项目存在“使用者付费”项目和非全额补贴的“可行性缺口补助”项目，所以在一定程度上可以延缓这个高风险趋势。但在许多地区，若库中项目同时启动，在没有转移支付的情况下，即使投入全部财政收入都无以负担PPP项目的年度总支出。

目前，财政部将完成招投标工作的项目标示为“执行阶段”，但PPP项目进入执行阶段并不意味着必然能够顺利落地实施，执行阶段涵盖项目公司组建、融资、建设、运营等多个关键环节，任何一个环节出问题都会造成项目延期甚至流产。随着PPP行业整体工作重心由项目包装向投融资推移，由于项目不合理的招投标“安排”而导致资金方望而却步的案例不断增多，故而合规的采购流程，合格社会资本方的选择，以及合理投资回报率的给予是项目执行阶段成为了能否顺利实现项目融资的关键所在。

合格社会资本方选择方面，当前PPP项目招投标存在诸多乱象，但违背“三公”要求选择社会资本方，必然会造成在资金、技术实力、信誉等方面具有明显薄弱环节的“不合格”社会资本方混迹PPP领域，给项目的融资和后续运作埋下隐患。因此严格按照发改委、财政部规定的PPP项目实施流程运作，杜绝暗箱操作，通过规范的制度程序选择具有较强资金运作实力、技术能力和社会公信力的合格社会资本方，是解决PPP项目融资难问题的重要途径。

从目前的市场工具和金融监管政策来看，债权部分、股权部分或许要分开考虑退出路径和方法。财政部已在股权部分退出方面做出了新的安排，2017年2月28日和3月1日，财政部政府和社会资本合作中心先后与天津金融资产交易所和上海联合产权交易所合作成立了PPP资产交易平台，并举办PPP资产交易相关专题研讨会。通过财政部和两家交易所公布信息可以得知：PPP资产交易平台将通过创新交易产品、提供一站式综合服务方案来促进资产的流动和优化配置，为PPP项目寻找优质社会资本，并协助PPP项目进行资产流转，进而切实提升PPP项目的运作效率。

要解决PPP项目投资退出问题，必须解决项目“入门门槛”标准化、产品市场化、投融资设计规范化等问题，这样才能在PPP法律和金融市场监管尚不完善的情况下实现最大程度的合理合法，进而吸引金融机构安心参与。

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