近日，财政部发文《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），对政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资做出详细要求。
自2016年下半年以来，财政部等部门出台了一系列规范地方政府举债行为的指导文件，2017年以来相关文件更是密集出台。5月3日财政部等六部委联合发布财预50号文，短短一个多月，前两天财政部陆续出台62、87号文，显然是去年开始的财政部对地方债务几轮摸底之后的反思总结。
在政策的轮番轰炸下，政府购买服务模式的融资，恐怕大家彻底不能做了。
正文：
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早在2015年1月印发的《政府购买服务管理办法(暂行)》，便对政府购买服务做了如下定义：
通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
在规范的政府购买服务中，“服务”仅限于公共服务，不包括基建工程；在各主体关系上，供应商作为市场化主体,其融资行为与地方政府无关；在预算管理上，政府购买服务应先有预算后有购买，同时服务期限应在三年以内。
此次87号文通过“负面清单”的方式，严格限定了“政府购买服务”的范围，重点将“工程设施建设”类排除在外。
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一般来说，地方政府实施基建工程有政府采购工程和PPP两种合法形式。
政府采购工程由于需要公开招标，违规操作空间并不大。而PPP操作流程复杂，而且政府付费受到10%的公共预算支出的限制。
所以投资人、金融机构和政府都希望借道所谓的政府购买服务这一简单方法，把很多基础设施建设，或者是融资服务全部列入到政府购买服务当中。
比如在无预算的情况下，以虚假政府购买服务协议向融资平台购买服务，然后平台再以该协议中对政府的应收账款向金融机构融资；
或是工程一次性做完，但纳入预算的只是当年实际购买的范围，从而变相融资(相当于分期付款)。
今年1月财政部致函的几个违规地方政府中，四川巴中市人民政府同意巴中新城建设投资有限公司通过银行贷款、信托、私募债等方式融资，并向相关金融机构出具了确认函，市财政局出具承诺函，承诺如企业不能按时偿还债务本息等，安排财政资金偿还。
而内蒙古交通运输厅更将政府购买服务异化成购买建设工程，涉及巨额资金105亿元，长达18年。
事实上，政府购买服务和PPP项目之间存在本质上的区别，PPP是采购下预算，有公益政府支付，差额补足，使用者付费三种付费模式；而政府购买服务是要先纳入预算，政府才能采购，还必须符合公共服务目录和清单，符合预算的时间限制等要素。
这种行为一方面违反了先有预算后采购的原则，突破了现有的政府采购预算；另一方面又不受到10%预算管理的限制，很可能加剧地方政府的或有负债风险。
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此次《通知》将“服务”与“工程”进行明确切割，强调政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目，严禁各地将建设工程作为政府购买服务项目。
首先，《通知》前两条要求政府购买服务至少要符合基本服务、在指导性目录里面、先有预算这三个原则。
同时，在第二条还提到了负面清单，也是这两天业内专家解读当中用到比较多的一个词。
负面清单列举了不能够列入政府购买服务的范围，包括：
—严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
—严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
—严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府服务范围。
第三条严格规范了政府购买服务预算管理。
—先有预算，后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹，不得因政府购买服务增加预算。
—政府购买服务信息及预算应及时向社会公开，提高透明度
第四条要求地方政府严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
—地方政府及部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债
—不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资
—不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资
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目前，地方政府的正规融资方式包括：地方政府一般债券+多品种专项债+PPP 融资。
对于地方政府一般债券和专项债渠道，2017年地方政府债务限额已达18.82万亿(较2016年增加1.63万亿)，其中一般债务余额限额为11.55万亿、专项债务余额限额7.27万亿。
2017年地方一般债券安排额度8300亿(较2016年仅增500亿)，专项债券额度8000亿(较2016年增加4000亿)。地方政府一般债券和专项债的总量规模是严格受赤字约束的，短期难有大幅新增空间。
因此，PPP融资或将因87号文出台而获利。
PPP中有约定，财政支付中是按总收入的10%纳入预算作为与社会资本合作，时间是也是按照三年期来做规划的，故相当于政府给了点引导资金，其它靠市场资本(SPV)来运营而实现PPP的发展。
靠政府资本形成后，SPV主体公司利用本身项目的可行性，未来现金流量，收益综合等来实现PPP的建设、运营、管理，评测分析而实现正常的有收益的合法退出，是一个标准行为模式，不是政府全部购买服务或者政府信用担保兜底模式。
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PPP投融资的关键在于SPV结构化公司的信用、综合能力。未来利润分析和现金流分析等因素息息相关，因此，一个合理的SPV结构对于PPP投融资尤为重要。
目前，“七位一体”模式被共认为是比较好的一种SPV结构。
具体是以金融标准为需求的金融机构子公司(A)、央企(B)、地方政府指定公司(C)、咨询服务机构(D)、民营机构(E)、项目经营管理运营机构(F)、还有PPP项目的主体机构主管部门履行职能职责而一体。以政府投资资本占股10%，央企占股35-40%，咨询服务机构占股5%，金融机构或子公司占5-10%，项目经营和运营机构占3-5%，民营企业占32-39%从而实现一个共同体(SPV)公司，且要求实收资本占总投资的30%以上，从而形成一个新的项目运营、管理、融资，维护的新的信用法律主体公司。又符合财政部、发改委的入库政策，从而靠未来的流量、利润、补贴等实现PPP的健康运作。
一般来说，构筑这个模式快者6月，慢者一年，即符合PPP正常项目的筹备期，又可以驱除了伪PPP，让真PPP出现。
如何鉴别真假PPP：
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