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一、问题的提出
2014年10月，财预【2017】43号文明确提出剥离融资平台的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”为地方政府投融资模式的转变、融资平台的转型、PPP模式的发展埋下了种子。
2014年11月和12月，财政部和发改委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》从项目操作流程、创新金融支持等多层次多角度指导PPP项目运作实施，标志着PPP模式从理论走向实践。
2015年1月1日新《预算法》正式实施，规定经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。2017年6月1日，财政部和国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》。为地方政府投融资指明了正确的方式。
很显然，中央希望把地方政府负债限制在地方政府债券+PPP的范围内，
那么自2008年以来飞速发展的融资平台又何去何从？
融资平台
何去何从？
二、融资平台在PPP模式中的地位
在中央下大决心要把国内公共基础设施的投融资模式从融资平台主导转向“地方政府债券+PPP”模式的背景下，让我们来看一下融资平台在PPP模式中的地位。
（一） 融资平台参与PPP项目的文件依据
梳理现有的规范性法律文件及其他相关文件，不难发现融资平台可以通过两种方式参与PPP项目，第一种方式是依据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中“政府可指定相关机构依法参股项目公司”的要求，作为政府出资主体参股PPP项目公司；第二种方式是依据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号），作为PPP项目的社会资本方。
（二） 融资平台参与PPP项目的条件
结合财金〔2014〕156号附件《PPP项目合同指南（试行）》第2条和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第10条等有关规定，政府出资代表应遵守以下限制：
1、在项目公司中的持股比例应当低于50%。
2、不具有实际控制力及管理权。
3、所承担的出资应能计入政府承担的股权投资支出责任，即应使用政府财政资金，而非企业自有经营性资金。
而融资平台作为社会资本方参与PPP则需满足以下前提条件：
1、已经建立现代企业制度、实现市场化运营；
2、在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能；
3、本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不得参与本级政府所属PPP项目。
（三）融资平台参与PPP项目的现实优势
通过几年的基础设施建设经验积累，融资平台无论是在项目管理还是项目融资方面，经验均较为丰富，由其协助项目实施机构开展前期工作，有利于推动PPP项目进展。同时，在后期实施及运营阶段，项目公司需要办理各种政府批复文件，需要和诸多政府部门打交道，作为项目公司的政府股东方代表，融资平台公司可以更好地协助项目公司完成该项工作。
另外，融资平台参与PPP项目还有利于增强政府方对于项目公司的监管力度，能够有效地约束社会资本的行为。融资平台公司作为项目公司股东方，可以充分参与项目公司的日常经营及决策，从而更有助于协助政府方在项目执行阶段做好监管管理工作。
如此看来，从中央顶层设计的角度，是充分考虑了因投融资模式转变给融资平台带来的困难，因此也给融资平台的转型提供了政策支撑，而融资平台需要考虑的就是如何转化为现实的路径。
三、融资平台转型路径设计
在研究融资平台转型路径设计之前，我们先了解一下融资平台的不同分类，不同的融资平台转型路径不尽相同。目前笔者所在的地级市，融资平台虽然林林总总，但按照收益情况来看，基本可分为无覆盖公益性平台、半覆盖准公益性平台和完全覆盖经营性平台。
无覆盖公益性平台公司是专为政府提供公益性基础设施建设等公共产品的公司，其所投资项目大多为城市广场、城市道路和桥梁、公共体育设施等市政基础设施建设，这类平台的存在主要是为履行政府的社会责任，完善地方投资环境，其目的不是盈利，因而不能通过市场化进行运作，也不能够够产生稳定的收入，其自身无法独自偿还本金和利息，所以这类融资平台的项目资金完全依赖于地方政府财政资金。
半覆盖准公益性平台公司虽然也为政府提供公益性基础设施建设等公共产品，但其所投资的项目不完全是公益性产品，其相对于公益性平台公司来说，其所投资项目，一部分能够产生稳定的现金流收入，一部分不能够产生稳定的现金流收入，但其总的现金流收入不足偿还全部的贷款本金和利息，所以这类平融资平台的还款资金来源于自身的收入和政府财政补贴支持。
完全覆盖经营性平台公司的投资项目主要集中在类似高速公路、城市水电气热供应等项目上，这类项目往往能够产生较好的经济效益，可获得稳定的现金流收入。其项目建成后所产生的现金流收入能够偿还全部贷款本金和利息，可以实现公司的财务收支平衡和自负盈亏。
根据上述分类并结合融资平台参与PPP的条件，笔者认为融资平台可以按照下列方向进行转型。
1、半覆盖准公益性平台公司转型为公益类国有企业，作为政府方代表参与PPP项目。这种国有企业不仅能将民间资本引入进来，以便将融资平台运行中存在的缺陷、监管不力，以及透明度低等问题进行有效的规避，从而达到提高运行效率以及融资水平的目的。
2、将完全覆盖经营性平台公司转型为普通企业，作为社会资本方参与PPP项目。在转型过程中积极吸收民间资本，向混合所有制靠拢。通过这样的转型，该融资平台就能被推向市场，这不仅能够解决以往融资机制中存在的各种缺陷，同时还能将平台不断打造成为以高效管理、高效盈利的现代企业制度下的市场化企业。进而，融资平台由于举债过渡，而造成的存量债务难以处理的情况，也能够借助其他机构、注资以及重组等方式有效解决。
3、对完全无覆盖型的公益性平台，在剥离政府融资职能，对资产和债务作出妥善处理后应逐步实现清算退出。
综上所述，地方政府融资平台的运营方式和模式，已经不能适应城镇化建设和发展，因此地方政府融资平台的转型发展是必然的趋势。融资平台应抓住PPP的机遇，积极探索科学转型、健康发展的有效路径，从而为地方经济发展提供有力的保障。
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