财政部推PPP资产证券化 这次突破2年运营限制
为缓解超15万亿元的政府和社会资本合作(PPP)项目融资饥渴，PPP资产证券化正加速推进。
6月19日，财政部联合人民银行和证监会发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(下称《通知》)，要求分类稳妥推动PPP项目资产证券化，并对相应项目进行严格筛选和加强管理，包括做好风险隔离安排、防范刚性兑付风险。
PPP专家、大岳咨询总经理金永祥告诉第一财经，继去年底国家发改委发文推广PPP资产证券化后，财政部这次也发文推进，其对PPP资产证券化范围更广，项目公司在项目建设期内可以依托PPP合同约定的未来收益权，发行资产证券化产品。但同时对其风险管理和监管也更加严格，比如资产证券化产品的偿付责任不得转嫁给政府或公众，并影响公共服务的持续稳定供给。
突破2年运营期限制
自2014年中央大力推广PPP模式以来，PPP项目呈现爆炸式增长。
财政部PPP中心数据显示，截至4月30日，进入全国PPP项目综合信息平台的PPP项目达到12700个，入库项目金额约15.3万亿元。
15万亿元的PPP项目落地离不开资金支持，部分项目融资难也是制约PPP项目落地的一大难题，而且长达几十年的PPP项目运作中，社会资本退出难题也制约着项目落地。而PPP资产证券化恰好是解决这两大难题的钥匙之一。
金永祥告诉第一财经记者，国家发改委推PPP项目资产证券化聚焦在传统基础设施领域，而此次财政部的《通知》并未强调具体领域，范围更宽，内容也更为细致。
《通知》将稳妥地推动PPP项目资产证券化分为三类，即鼓励项目公司开展资产证券化优化融资安排、探索项目公司股东开展资产证券化盘活存量资产和支持项目公司其他相关主体开展资产证券化。
金永祥认为，此前国家发改委文件要求PPP项目资产证券化必须要建设并运营2年以上，强调PPP项目在运营期做资产证券化，而此次财政部《通知》则提出项目建设期的基础资产也可以做，显然范围更宽。
中国投资咨询公司政府与公共咨询事业部总监朱磊认为，《通知》甚至还提出积极探索项目公司在项目建设期依托PPP合同约定的未来收益权发行资产证券化产品的要求。未来资产证券化将不仅用来解决社会资本资金周转及快速变现的问题，还将为项目自身融资提供解决方案，PPP项目的融资渠道将得到进一步拓宽。
同时，《通知》称，优先支持水务、环境保护、交通运输等市场化程度较高、公共服务需求稳定、现金流可预测性较强的行业开展资产证券化。重点支持符合雄安新区和京津冀协同发展、“一带一路”、长江经济带等国家战略的PPP项目开展资产证券化。
监管更严
此次PPP项目资产证券化也着重强调规范和监管。
《通知》要求切实做好风险隔离安排。PPP项目资产证券化的发起人(原始权益人)在基础资产与发起人资产之间做好风险隔离，不得通过资产证券化改变控股股东对PPP项目公司的实际控制权和项目运营责任、实现变相“退出”、影响公共服务供给的持续性和稳定性。
另外，财政部要求切实防范PPP项目资产证券化刚性兑付风险。
金永祥告诉第一财经记者，《通知》规定项目公司支付义务不得转给政府或公众，这符合PPP提供公共产品的属性特点，即使地方政府违约，特殊目的载体(SPV)也要对资产证券化(ABS)投资人承担支付义务。该规定一方面保证了PPP的健康发展，另一方面也减少了社会资本基于出表或退出运营义务而做PPP项目资产证券化的动机。
朱磊表示，此次《通知》明确资产证券化后的监管及合同履约管理要求。
金永祥认为，目前中央希望大力推动PPP项目资产证券化来加强资金流动，推动项目落地。“PPP项目资产证券化只是其发展的一个工具，未来能否做好主要看这一轮PPP项目能否做好。PPP项目资产证券化的健康发展要依托于PPP本身的健康发展。当前，PPP已经进入攻坚克难的新阶段，应该用政策和财政资源解决PPP发展中遇到的难题，比如PPP项目建设的必要性以及收费和价格问题。”(第一财经日报)PPP资产证券化迎重磅利好 更重要的是雄安获重点支持
券商中国记者获悉，财政部、中国人民银行、中国证监会联合发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(以下简称“《通知》”)，要求从“分类稳妥地推动PPP项目资产证券化、严格筛选开展资产证券化的PPP项目、完善PPP项目资产证券化工作程序、着力加强PPP项目资产证券化监督管理”四方面推进PPP项目资产证券化工作。
多位业内人士分析称，15万亿的PPP项目落地离不开资金支持，而部分项目融资难、社会资本退出难成为制约PPP项目落地的两大难题。PPP资产证券化可拓宽PPP项目融资渠道、降低融资成本、盘活PPP项目存量资产、吸引更多社会资本参与PPP项目建设。
现阶段，各方对PPP资产证券化热情高涨，新规颁发恰逢其时，拓宽了PPP资产证券化范围，同时要求切实防范刚性兑付风险，“资产证券化产品的偿付责任，由特殊目的载体(SPV)以其持有的基础资产和增信安排承担，不得将资产证券化产品的偿付责任转嫁给政府或公众，并影响公共服务的持续稳定供给。”强化监督管理，切实做好风险隔离。
PPP项目ABS发起人细化
政府和社会资本合作(简称“PPP”)项目自2014年大力推广至今，呈现爆发式增长态势。财政部PPP中心数据显示，截至4月30日，进入全国PPP项目综合信息平台的PPP项目达到12700个，入库项目所需投资金额约15.3万亿元。而“融资难”成为项目落地的一大制约因素。
去年12月，国家发改委、证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》，明确资产证券化PPP项目的范围和标准，标志着PPP项目资产证券化正式启动。
自此，PPP资产证券化进展如火如荼，在不到三个月的时间内，完成首批传统基础设施领域41个PPP项目证券化申报，国家发改委批准9个，其中4个已发行,总规模27.14亿元。
民生证券副总裁、研究院院长管清友分析称，各方对PPP资产证券化热情高涨，但鉴于尚处于发展初期，对于拓宽融资渠道、降低融资成本这样的重大使命，PPP资产证券化仍任重而道远。财政部联合央行、证监会颁发新政，促使PPP资产证券化在创新中发展、在规范中完善，恰逢其时。
《通知》将稳妥地推动PPP项目资产证券化分为三类，即“鼓励项目公司开展资产证券化优化融资安排、探索项目公司股东开展资产证券化盘活存量资产和支持项目公司其他相关主体开展资产证券化。”具体如下：
(一)鼓励项目公司开展资产证券化优化融资安排。在项目运营阶段，项目公司作为发起人(原始权益人)，可以按照使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等不同类型，以能够给项目带来现金流的收益权、合同债权作为基础资产，发行资产证券化产品。项目公司应统筹融资需求、项目收益等因素，合理确定资产证券化产品发行规模和期限，着力降低综合融资成本。积极探索项目公司在项目建设期依托PPP合同约定的未来收益权，发行资产证券化产品，进一步拓宽项目融资渠道。
(二)探索项目公司股东开展资产证券化盘活存量资产。除PPP合同对项目公司股东的股权转让质押等权利有限制性约定外，在项目建成运营2年后，项目公司的股东可以以能够带来现金流的股权作为基础资产，发行资产证券化产品，盘活存量股权资产，提高资产流动性。其中，控股股东发行规模不得超过股权带来现金流现值的50%，其他股东发行规模不得超过股权带来现金流现值的70%。
(三)支持项目公司其他相关主体开展资产证券化。在项目运营阶段，为项目公司提供融资支持的各类债权人，以及为项目公司提供建设支持的承包商等企业作为发起人(原始权益人)，可以合同债权、收益权等作为基础资产，按监管规定发行资产证券化产品，盘活存量资产，多渠道筹集资金，支持PPP项目建设实施。
根据《通知》，项目成功运营2年以上的要求，已不再是项目公司作为发起人开展资产证券化业务的必要条件，仅限于申请通过发行主管部门绿色通道受理时适用。
即“项目公司作为发起人(原始权益人)的，应当已落实融资方案，前期融资实际到账。项目公司、项目公司的股东作为发起人(原始权益人)申请通过发行主管部门绿色通道受理的，项目还应当成功运营2年以上，发起人(原始权益人)信用稳健，最近三年未发生重大违约或虚假信息披露，无不良信用记录。”
《通知》要求，开展资产证券化的PPP项目应当运作规范、权属清晰。项目实施方案科学、合同体系完备、运作模式成熟、风险分配合理，并通过物有所值评价和财政承受能力论证。项目公司预期产生的现金流，能够覆盖项目的融资利息和股东的投资收益。拟作为基础资产的项目收益权、股权和合同债权等权属独立清晰，没有为其他融资提供质押或担保。
重点支持雄安新区PPP项目ABS
“择优筛选PPP项目开展资产证券化、择优推荐PPP项目资产证券化”已被明确，监管部门将重点支持符合雄安新区和京津冀协同发展、“一带一路”、长江经济带等国家战略的PPP项目开展资产证券化。
择优筛选PPP项目开展资产证券化方面，具体体现为以下四种：
一是优先支持水务、环境保护、交通运输等市场化程度较高、公共服务需求稳定、现金流可预测性较强的行业开展资产证券化。
二是优先支持政府偿付能力较好、信用水平较高，并严格履行PPP项目财政管理要求的地区开展资产证券化。
三是重点支持符合雄安新区和京津冀协同发展、“一带一路”、长江经济带等国家战略的PPP项目开展资产证券化。
四是鼓励作为项目公司控股股东的行业龙头企业开展资产证券化，盘活存量项目资产，提高公共服务供给能力。
对于各省级财政部门推荐的项目和中国政企合作支持基金投资的项目，中国银行间市场交易商协会、证券交易所、中国证券投资基金业协会等单位要研究建立受理、审核及备案的绿色通道，专人专岗负责，提高注册、备案、审核、发行和挂牌的工作效率。要根据PPP项目证券化开展情况，进一步完善资产证券化制度体系，指导有关单位研究完善自律规则及负面清单。
管清友认为，完善的工作程序是保障PPP资产证券化有序推进的前提，通过理顺工作程序，优化审核流程，一方面，激发开展PPP资产证券化的积极性，保障进行PPP资产证券化的基础资产；另一方面，促使优质项目先行先试，发挥引导示范作用。
防范刚性兑付风险
近期，财政部加强对地方政府借PPP模式变相融资的管理，此次PPP项目ABS新规也着重强调监管、防范刚性兑付风险。
《通知》要求，切实做好风险隔离安排。PPP项目资产证券化的发起人(原始权益人)，要严格按照资产证券化规则与相关方案、合同约定，合理设计资产证券化产品的发行交易结构，通过特殊目的载体(SPV)和必要的增信措施，坚持真实出售、破产隔离原则，在基础资产与发起人(原始权益人)资产之间做好风险隔离。
发起人(原始权益人)要配合中介机构履行基础资产移交、现金流归集、信息披露、提供增信措施等相关义务，不得通过资产证券化改变控股股东对PPP项目公司的实际控制权和项目运营责任，实现变相“退出”，影响公共服务供给的持续性和稳定性。资产证券化产品如出现偿付困难，发起人(原始权益人)应按照资产证券化合同约定与投资人妥善解决，发起人(原始权益人)不承担约定以外的连带偿付责任。
与此同时，监管部门要求切实防范PPP项目资产证券化刚性兑付风险。
《通知》称， PPP项目所在地财政部门要会同行业主管部门加强项目全生命周期的合同履约管理，以PPP合同约定的支付责任为限，严格按照项目绩效评价结果进行支付(含使用者付费项目)，保障社会资本方获得合理回报。资产证券化产品的偿付责任，由特殊目的载体(SPV)以其持有的基础资产和增信安排承担，不得将资产证券化产品的偿付责任转嫁给政府或公众，并影响公共服务的持续稳定供给。
在“充分披露资产证券化相关信息”方面，监管部门要求金融机构、中介服务机构等应做好尽职调查，确保PPP项目资产证券化业务符合相关政策要求。PPP项目资产证券化的发起人(原始权益人)、管理人及其他信息披露义务人应当严格按照资产证券化业务相关规定，在PPP综合信息平台以及市场认可的信息披露网站，披露项目实施信息、资产证券化年度管理报告、收益分配报告等信息，确保项目实施和资产证券化业务公开透明、有序实施，接受社会和市场监督。
另外，财政部还要求合理分担资产证券化的成本收益。PPP项目公司资产证券化的发行成本应当由项目公司按照合同约定承担，不得将发行成本转嫁给政府和社会资本方。
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