PPP立法被列为国务院工作重点,约束条例加快出台

据悉，由国务院法制办牵头的PPP(政府与社会资本合作)立法悄然提速。PPP条例也已经被列入2017年立法工作计划并作为重点工作，下一步将会加快推动条例出台。作为立法参与方的国家发改委等有关部委也均向社会公众通报立法的新动向。有关人士表示，PPP立法需要解决的问题比较多。公开征求意见也需要专家、社会公众等各方面的参与，多提意见。

近几年，我国公共基础设施建设领域的PPP合作模式得到了社会各界广泛认同，PPP合作项目规模也在日益扩大。数据显示，2016年基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）118878亿元，比上年增长17.4%。今年以来，随着稳增长政策措施不断落地，基础设施投资增速不断加快，对投资增长的支撑作用持续增强。基础建设投资在经过去年下半年调整之后，在去年年底开始发力增长。

据不完全统计，截止今年4月份，国家发改委共审批核准固定资产投资项目12个，总投资1416亿元。这些项目中主要以能源基础建设为主，有5个新能源建设项目，水利建设项目3个，高新技术项目2个，交通设施和工业各1个。从投资规模和项目数量来看都有较大增长。对此，业内人士认为，基建投资正成为中国经济稳增长的重要支撑力，今年基建投资会继续加码，而这些项目也需要更大规模PPP融资来获得资金支撑。

当前，PPP项目的开展已经成为推进供给侧结构改革的重要抓手，同时也在促进公共服务提质增效的有效途径。虽然PPP模式在大型基础设施项目推动下出现较大规模增长，但是从项目实践来看，PPP项目投资的规模大、周期长、不确定因素多，以及权力和信息不匹配等因素，造成了一些项目在进行融资时出现了融资难和社会资本参与度不高的瓶颈，而造成这些问题的原因在于PPP模式的法制环境不完善。

那么当前PPP模式的融资难困境是什么呢？

首先，在一些PPP项目中，社会资本参与往往采取的是自有资金的方式。对于大型基础设施项目而言，这种巨量投入带给社会资本非常大的压力。并且这些项目往往投资周期较长，很难在短期内实现盈利，收回成本。

另外根据《国务院固定资产投资项目试行资本金制度》，投资项目的资本金一方面来源于政府财政，另一方面来源于社会资本自有资金。但是在项目具体实施过程中，投资方错误将PPP项目资本金和项目公司的注册资本概念混淆，这个混淆造成一个漏洞。也就是说，在一定条件下，社会资本可以为项目融资提供股东担保。这种操作不仅无法可依，同时也违背了资本金来源的初衷，容易造成在项目融资当中掺杂非理性成分，也造成政府过度让利。

其次，PPP项目在融资方面的核心优势在于通过无追索或者有限追索的项目融资，将投资人的风险锁定于项目本身，与投资人的个人财产进行分离。但是银行系统作为PPP项目融资的主要来源，往往要求对投资人实行完全追索，而投资人出于对完全追索和项目本身的风险考量，在对PPP项目投融资时顾虑重重。

此外，投资人在项目的无担保责任合同中的权益保护方面一直处于法律空白，这也造成诸多PPP项目再融资方面社会资本主动参与的难度非常大。

最后，PPP项目建设成果是由政府为公共服务买单，但是PPP项目中政府又是基础设施建设的投资方。而PPP项目成功的前提是政府和社会资本形成“利益共同体”，这样以来，政府既是PPP项目的购买者，又是PPP项目的利益既得者，这就造成了，往往PPP项目融资需求越迫切，政府的财政压力就越大的矛盾问题。

这个矛盾问题将会引发PPP项目陷入非理性投资的怪圈，无形中增大了政府财政的风险。造成地方政府背负沉重债务，而地方政府中也时有出现“新官不认旧账”的问题，一旦出现这样的纠纷，如何采取法律手段来解决纠纷呢？

综合以上因素，鉴于我国PPP项目，虽然在规模上快速扩张，但是就实践经验和法制环境构建而言，还有待完善。特别是PPP项目具有资金需求大、风险周期长、杠杆高等特点，更需要尽快完善体制健全的法制环境来约束PPP项目的风险，发挥其融资的优势。

因此，当前尽快为PPP项目立法可以说正当其时，因为健全的法制监督环境才能开创政府与社会资本完美合作的新局面。