PPP丨积极or谨慎?关于PPP资产证券化,业内专家这么说

清华大学PPP研究中心首席专家王守清表示，政府应尽快完善相关法规政策，特别是加大监管与惩罚无良业者、完善流程和加强信息公开等，因为在大多数国家，资产证券化和其它金融“创新”本质上就是一些聪明人利用制度不完善和信息不对称等，对不够聪明的人玩的击鼓传花游戏。如果政府监管不到位，“聪明”的机构就可能乱来，把风险转移给散户投资者。

积极观点

上海联合产权交易所总裁钱璡认为，PPP项目全周期时间跨度较长，一般都在20年以上，在执行合同期间会经历各种因素的变化，客观上需要在不同发展阶段有不同类型的参与方。而政府与社会资本的合作模式有很强的金融属性，而金融资本天然就有流动的需求。

北京中建政研集团董事长梁舰是PPP资产证券化的拥趸者，他认为这对于社会资本投资方来讲是一个重大利好，包括金融机构。此举能够极大的激活PPP市场，同时对于整个后续项目的资金盘活、发行项目债、资产证券化等工具的使用是一个非常大的利好。他认为，项目如果能够比较容易的交易流转，无疑会极大的增加PPP项目对社会资本特别是民间资本的吸引力。目前社会资本参与PPP项目的主要顾虑之一就是项目合作期限长，退出机制不明确，一旦投资于PPP项目，难以在合作期间退出转型改做其他行业。能够交易就提供了一个退出路径，而且能够在一个高效的市场上交易，交易成本会降低。因此，PPP资产证券化非常值得期待。

中诚信证券评估有限公司结构融资评级部总经理邓大为认为，资产证券化对于PPP来说，一方面，资产证券化作为基础设施领域重要融资方式之一，产品特征与PPP项目投资收益稳定、回报期长等特点相契合；另一方面，推动PPP项目资产证券化，有利于盘活PPP存量资产，吸引更多社会资本参与PPP项目建设，提高PPP项目资产流动性，推进供给侧结构性改革。

大岳咨询总经理金永祥认为PPP中的社会资本方参与ABS（资产证券化）的动力在于债务出表，如果出表受到限制，社会资本方参与PPP的积极性可能会受到影响。债务出表，负债从资产负债表转出去。但是，PPP的资产证券化不会让负债转移出去，比如原来有债务50亿元在资产负债表上，现在做了ABS，负债没有减少，也就没有出表，因为还有担保。“能够被ABS投资方接受的高质量的PPP项目是出表的前提，目前还需要社会资本方承担责任，因此必须加快收费和价格制度的改革来改善现金流。”ABS宏观上有利于扩大PPP规模，使地方政府受益，微观上对地方政府的履行能力提出了更高要求；而且，改善PPP项目现金流的费价改革也会使得地方政府承受的压力会更大。金永祥表示，中央政府应该在顶层设计方面利用中央财政的资源激励地方政府推进PPP，不仅可以加快PPP项目资产证券化的推进速度，而且可以规范地方政府的PPP项目推广，使得PPP健康发展。他同时认为，PPP资产证券化为PPP项目社会资本的推出提供了重要的通道，有利于提高社会资本方的资金使用效率，为更多的社会资本进入PPP领域创造条件，促进实体经济发展。

“对PPP项目的影响现在看不出来，财政部与发改委出台的PPP项目资产证券化解决不了PPP项目融资的问题，只能解决资金周转的问题，使社会资本在有限的资金内多投几个项目。对信心会有很大的影响，资本市场看的是预期，有利于提高社会资本对PPP项目的信心。”一位PPP项目专家说。

近两年PPP项目如雨后春笋般蓬勃生长，截至2017年6月，财政部PPP项目数1.15万个，规模13.7万亿。PPP发展迅猛，在实际操作过程中遇到的问题也越来越多，业内更加迫切地需要一部完整统一的法律来解决问题。近日，由国务院法制办牵头的PPP立法正在提速，PPP条例也已经被列入2017年立法工作计划并作为重点工作，下一步将会加快推动条例出台。

谨慎观点

清华大学PPP研究中心副主任杨永恒对PPP资产证券化持保留意见：“引入PPP主要是两个目的：一是吸引社会资本特别是民间资本进入基础设施和公用事业等领域，增加公共产品供给，减少公共财政压力；更为重要的是要发挥企业的专业、技术和管理优势，提高公共产品供给的质量和效率。引入资本投入确实很重要，但它不是PPP的全部；如果把投融资创新视为PPP的核心，这就偏了。”

杨永恒认为，PPP不排斥投融资模式的创新，但如果PPP过度资产化、证券化，实际上有可能助长PPP项目中的短期行为和炒作风气。PPP的本意是希望企业长期、稳定参与公共产品和服务的提供和运营。在当前“轻实重虚”、炒作成风、赚快钱的环境中，如果允许PPP资产证券化，很多社会资本可能会更看重PPP项目的资本属性，用资本市场的手段和方式来包装和炒作PPP项目，实际上助长了PPP的短期行为。

此外，杨永恒指出，从运营的角度来讲，频繁更换社会资本方，会恶化PPP项目中的信息不对称性，复杂化本来就很复杂的委托代理关系，增加公共产品和服务供给的成本和风险，这些成本和风险最终都要由政府和公众来承担，这也违背了PPP项目“风险共担”的精神。

中国城投网首席经济学家、江苏现代咨询董事长丁伯康博士也不看好PPP资产证券化。他分析称：一、现有的各类产权和股权交易平台，可为PPP项目退出提供众多的交易平台和帮助。中国的产权交易市场经过近三十年的发展，目前已有省、市、县级各类产权交易机构近300家。国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）文中也提出，政府方要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”这为PPP项目参与方的正常退出，提出了明确的方向。因此未来PPP项目会更多的依托地方各类产权和股权交易平台进行交易，如果像现在各地产权交易市场一样能够正常运行，已属不易。这是很难形成PPP二级市场热的因素之一。

二、PPP二级市场越火，说明PPP项目公司原股东的变动性越大，原项目合作方的退出、转让行为越频繁，而这绝对不是地方政府想要看到的。一般性的PPP项目公司股权转让和退出，从地方政府角度看，不利于项目合作全周期的利益安排，也是不太倡导和鼓励的。

三、交易的标的单一，但是交易过程牵涉问题多。PPP二级市场是为PPP项目公司的产权、股权或者特许经营权的转让和继承提供交易服务的自由对接平台。而由于当前PPP操作中存在的如政府预算、税收安排、融资支持、价格体系等配套政策不完善，以及对于社会资本方退出机制的安排上，仅仅偏重于非正常状态下的临时措施而非灵活退出，因此在预先的PPP合同条款上无论出于PPP项目的特殊性，还是未来项目的持续运营要求，都难以对PPP项目的交易行为作出灵活的安排，以方便成交。或者因为涉及股权转让或者社会资本方发生变更时，一般都需要得到政府方审批同意，这些都为PPP项目的正常转让和股权的灵活处置带来了困难。

此外丁伯康认为，从政府方来讲，采用PPP模式是希望通过引入市场机制与社会资本合作，获得政府项目经济效益和社会效益的综合效益最大化。如政府方简单的将PPP项目公司的股权转让等同于一般的股权转让，那么一定很难保障公共产品和公共服务的提供。反之，如果政府希望通过价格和服务等全方位的条件进行抉择，优选PPP项目的受让方，那么它最需要的是经过一套完整的采购过程而非采取单一的市场交易行为来完成。

“PPP项目二次融资是整个PPP业务市场可持续发展的重要一环，从这个意义上说，PPP项目进入二级市场是一大进步。但是，如何设计金融产品，防控风险，保障各方利益等等，也需要进一步研究”，中国国际工程咨询公司研究中心副主任武威审慎的发表了自己的意见，在PPP项目缺乏统一法律指导的背景下实施PPP资产证券化，“需要具体的产品设计，当然，也有可能形成对安全性的倒逼机制。” 

上述PPP专家也表示，此次财政部在进行PPP项目资产证券化时也提出要切实防范刚性兑付风险。财政部相比部门认为，PPP项目所在地财政部门要会同行业主管部门加强项目全生命周期的合同履约管理，以PPP合同约定的支付责任为限，严格按照项目绩效评价结果进行支付（含使用者付费项目），保障社会资本方获得合理回报。资产证券化产品的偿付责任，由特殊目的载体机构或公司（SPV）以其持有的基础资产和增信安排承担，不得将资产证券化产品的偿付责任转嫁给政府或公众，并影响公共服务的持续稳定供给。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清表示，政府应尽快完善相关法规政策，特别是加大监管与惩罚无良业者、完善流程和加强信息公开等，因为在大多数国家，资产证券化和其它金融“创新”本质上就是一些聪明人利用制度不完善和信息不对称等，对不够聪明的人玩的击鼓传花游戏。如果政府监管不到位，“聪明”的机构就可能乱来，把风险转移给散户投资者。