一、引言
自2015年初以来，各省市设立了数以亿万计的PPP项目库，大量项目探讨采用PPP模式推进建设，迎来了前所未有的研究热潮，然而当前我国PPP模式推广应用成效远远低于预期。伴随着供给侧改革的不断发力，目前我国经济发展进程中供给方面难以得到满足，这其中很重要的方面就是社会公共服务供给得不到满足。PPP模式作为公共服务基础设施供给机制改革的重要内容，对推广供给侧改革具有重要意义，可以充分发挥市场资源配置的作用，提高公共服务基础设施的供给效率。自2014年财金76号文件发布以来，有关PPP模式的研究和应用被推向高潮。从研究PPP模式的文献发文数量来看，自2014年开始，研究PPP模式的论文数量急剧增多，见图1。在过去的一年中，国家相关部委加强了PPP示范项目建设，建立PPP项目库，地方层级政府也加大PPP项目推介招商力度，我国PPP模式热度前所未有。
PPP模式在欧洲经过二三十年才趋于成熟，中国的PPP模式经历正式发文到试点探索才用了一年多的时间，目前还处于探索磨合阶段。到目前为止，财政部公布了两批示范项目中完成融资的项目只占到总数的5%，政府推介的PPP项目签约率不到20%。在紧锣密鼓扩张PPP项目的同时，要冷静思考，不能运动式推广，需要理性分析PPP模式推广遇到的障碍，提出有效解决障碍、推广PPP模式的政策建议。
图1：PPP模式近20年文献研究量（资料来源：中国知网PPP指数分析）
二、我国推广PPP模式的背景
（一）实现政府投资项目制度变迁的途径
首先 ，推进PPP模式是政府投融项目制度的变迁，我国政府投融资体制的变革经历了从政府和企业投融资分离、中央和地方政府投融资事权的划分以及财政投融资向平台投融资变迁的演化历程。为了继续深化政府投融资体制变革探索，采用PPP模式，通过特许经营等方式引入社会资本参与政府投融资，将传统上由政府来提供的公共基础设施服务，通过政府和市场合作来实现。PPP项目的建设、运营效果决定社会资本方能否实现预期投资收益，这充分调动了社会资本的积极性。引用诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼的“花钱矩阵理论”，从政府角度来看就是要社会资本实现“花自己的钱，办自己的事，既讲节约又讲效果”，PPP模式将成为实现政府投资项目制度变迁的有效途径。
（二）缓解地方政府的债务压力
PPP模式的出现最早是为了缓解地方政府的债务压力。英国在20世纪90年代推出PPP模式主要是为了解决公共基础设施建设巨大的资金需求同财政资金不足的矛盾。当前我国处于城镇化加速阶段，到2020年我国城镇化率将达到60%，将面临由于城镇化加速带来的投资需求的突出矛盾。推广PPP模式、引入社会资本参与公共基础设施建设，形成了持续的资金投入机制，对于加快城镇化建设，拓宽社会资本和公共部门的融资渠道、减少地方债务具有重要作用。
（三）提高公共服务基础设施的供给效率
PPP模式是公共部门同社会资本建立起来的长期合作关系，提高公共基础设施服务供给效率是其根本目的。通过与社会资本合作，利用社会资本先进的技术、管理经验，运用市场竞争和激励约束机制，以授予特许经营权为基础，利益共享、分险共担为特征，提高公共产品供给质量和效率。
（四）经济新常态背景下需要新的融资渠道实现供给侧改革
我国经济新常态背景下财政收入增速放缓，地方政府融资平台迫切需要转型，PPP作为一种融资方式的创新，吸引社会资本参与公共基础设施建设，发挥市场主体的创造性、高效性。“十三五”规划强调要加强供给侧的改革，PPP项目一般关系到重大的国计民生，涉及的范围广，受众的人群多，是供给侧改革的重要内容。
（五）拓宽社会资本投资领域，提升政府投融资效益
当前我国传统的制造业产能过剩，房地产行业处于下行状态，缺少合适的投资渠道，在此背景下推出PPP模式，可以利用财政资金指引社会资本参与建设公共基础设施领域项目，发挥其项目管理和经营方面的优势，压缩工期，降低成本，提高工程质量，增加项目收益，解决政府建设低效的问题。我国早期的北京地铁四号线项目引入PPP模式之后节省了近1/5的投资、运营费用。
三、我国PPP模式发展现状分析
（一）我国PPP模式发展历程
自20世纪90年代起，PPP模式开始引入我国，其发展可分为五个阶段：第一是探索阶段，从20世纪80年代到90年代初，为了解决政府供给公共基础设施资金瓶颈，引入社会资本，这一阶段的社会资本以外国资本为主，以深圳沙角B电厂为开端，PPP模式引入我国交通和电力等基础设施建设领域，进入理论研究尝试阶段。第二阶段从1994年到2001年，属于项目试点阶段，借鉴国外经验，偏好具有运营模式（Operation）的BOT和BOO项目，以新建BOT试点项目为主。第三阶段从2001年到2007年，属于推广阶段。公共社会服务事业市场化改革促进了PPP项目的推介，形式也越发多样，一定程度缓解了政府财政压力，但是许多项目建设遭搁置，难落地。第四阶段从2008年到2012年，属于调整阶段，2008年的金融危机改变了中国PPP模式发展环境，地方政府通过国有背景的建设投资公司成立融资平台，民间资本投资遭到挤压，在不健全的相关制度下，民营企业自身也暴露出问题，这一阶段的国有企业取代了民营企业。第五阶段从2009年到现在，是发展新阶段，掀起新一轮研究热潮。2013年11月，财政部全面统筹推进PPP改革，国家首次明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与到公共服务基础设施的供给方面。在近两年的大力推进下，到2016年3月，我国PPP综合信息平台共纳入7110个PPP项目，总投资约8.3万亿元，涉及市政工程、生态环境保护建设、大型交通运输工程等19个行业，PPP模式发展如火如荼，涉及到多个建设领域。
PPP模式作为公共服务基础设施领域推进市场化新的供给模式，与供给侧结构性改革直接呼应，通过制度供给机制的创新，公共服务基础设施建设供给效率和质量的提高，促进经济结构的转型升级，实现政府投资项目制度的变迁和国家治理能力的提高。
表1 PPP在中国发展历程
阶段 | 时间跨度 | 理论背景 | 主要社会资本 |
探索阶段 | 80年代-90年代初 | 改革开放，吸引外资 | 外资企业 |
试点阶段 | 1994-2001年 | 建立社会主义市场经济体制 | 外资企业 |
推广阶段 | 2001-2007年 | 非公有制经济准入放宽 | 民营企业 |
调整阶段 | 2008-2012年 | 金融危机4万亿刺激经济 | 国有企业 |
规范阶段 | 2012年至今 | 市场资源配置的决定性作用，供给侧改革 | 企业类型多样化 |
（二）PPP模式推广行业
截止到2016年3月，全国PPP项目总投资额大约8.3万亿元，从国家财政部和发改委公布的项目库项目清单来看，PPP项目类型主要有：轨道交通、垃圾分类处理、大桥、污水处理、保障性住房、综合管廊、港口建设、水务、医疗、教育、养老、高速公路、铁路、文化体育等领域。从公示的示范项目名单中可以看出，推广的PPP项目中市政工程占比最高，占总数量的26.4%，生态建设和环境保护领域和交通运输次之，分别占总数量的13.9%和11.5%，接下来依次是片区开发、保障性安居工程、教育、旅游、和水利建设，分别占总数的6.3%、5.6%、5.3%、5.3%和4.8%，其他类型项目占比不大。
图2.PPP项目数行业分布情况（资料来源：PPP综合信息平台）
（三）PPP模式的推广区域
我国部分发达省市城镇化率已过60%，大多数省市还处于城镇化加速过程中。因此，还需加强全国设施和社会公共服务的投资建设。以下是国家发改委、财政部网站数据公布PPP项目在全国各地的分布情况，时间截止到2016年3月（资料信息由PPP综合信息平台整理）。
图3.PPP项目数地域分布情况（资料来源：PPP综合信息平台）
从数据来看，我国各地区对PPP项目的需求不同，贵州、山东、四川、河南等地PPP项目数量排在前列，社会资本投资的机会多。江苏福建、江西、浙江、天津等地对PPP项目求求中等，社会资本投资机会相对较多。对于广东、上海、广西、海南、黑龙江等地对PPP项目需求较小，社会资本投资机会少。
（四）PPP项目回报机制类型
按照社会资本投资额回报机制进行分类，分为使用者付费、政府付费和可行性缺口付费三种方式，从统计数据来看，我国使用者付费类项目占总投资比例高达42%，政府付费和可行性缺口补助类项目分别占总投资额的21%和37%。从近期发展趋势来看，政府付费和补助类的项目比例逐渐提高，说明政府更多的站在公众角度，注重社会供给效率的提高。
图4.PPP项目规模投资额按回报机制分布情况（资料来源：PPP综合信息平台）
（五）PPP热潮与低签约率并存
虽然各地政府积极推进PPP模式项目，但从我国财政部政府和社会资本合作中心发布的数据信息来看，PPP项目实际落地情况并不乐观，据国家财政部副部长史耀斌介绍，截止2015年5月，全国各地公布的PPP项目，只有10%~20%签订了合同，当前PPP模式推广热潮下面临低签约率问题。
到2016年3月份为止，全国PPP综合信息平台项目库中存项目7704个，涉及领域包括市政工程、交通运输、保障性安居工程、片区开发、旅游、教育、生态建设和环境保护和水利建设等。亓霞、柯永建、王守清等通过案例分析中国失败的或出现问题的PPP项目，对项目失败原因进行统计发现，近半的项目失败是由政府失信造成，市场收益不足、社会公众的反对、市场需求量的变化、项目前期决策失误等是占比较高的失败原因，下图4根据王守清等人的研究整理出我国PPP项目失败的主要原因。
图4.PPP项目失败原因归纳（资料来源天和智库）
四、PPP模式推广面临的障碍
PPP模式推介热潮到了前所未有的高度，到目前为止，财政部公布的两批示范项目中完成融资的项目只占到总数的5%，社会资本方和融资方案已定、完成招标工作的项目占了25%，另外还有30%的项目处于方案论证阶段，地方上财政厅项目达不到示范项目的结果。以下从五个方面分析我国推进PPP项目面临的障碍。
（一） 对PPP存在认知障碍
PPP的全过程反映利益共享和风险分担，一方面强调风险分担是由最有承担能力的一方负担，另一方面强调在合同设计时规定收益的合理分配。PPP是建设方式的转变，从传统的“政府包揽”公共产品和公共服务提供向PPP模式转变，这一转变不仅仅是风险的转嫁和方式的更新，而是适应政府转变职能、优化资源配置、深化供给侧改革的体制机制的变革。还有认识到这一高度，推广PPP模式才有实际意义。
（二） 立法的滞后，相关法律不健全
在立法层面上，首先PPP模式的发展缺乏顶层的法律框架，难以明确各级政府在公司合作关系中的职责，不利于各监管部门分工协调与监管，同时也难以为私人部门提供的法律保障。再有当前PPP模式立法的协调性和可操作性不强，发改委和财政部出台的法律政策文件在运作方式、项目实施机构、采购依据、采购方式等方面存在冲突，造成社会资本在参与PPP项目出现对政策程序的无所适从。
（三） 政策保障不健全，社会资本进入PPP市场存在障碍
首先，对于社会资本而言，规模小，缺乏竞争力的民营资本难以进入公共基础设施建设领域，地方政府习惯同资质较好的国有企业建立合作关系，投资方仍然以资本雄厚的国有企业居多。第二金融政策支持力度不够，造成社会资本融资难、融资工具单一、融资能力差的局面。而且民间资本准入制度也相当严格，审批程序复杂。所以对于民间资本而言，进入公共基础设施领域市场仍然存在障碍。
（四） 缺乏专业机构和人才
（五）项目吸引力与可获得性不足
社会资本参与PPP项目主要取决于第一项目的吸引力，第二项目的可获得性，这反应了政府与社会资本方的合作意愿。收益率不足将造成社会资本较低的积极性。收益率充足的项目对于社会资本而言属于稀缺资源，可获得性不足，难以参与其中。
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