破解民间资本介入PPP难题 台州对民资“非禁即入”
来源：第一财经日报
政府和社会资本合作(PPP)项目三年多时间拟投资额突破15万亿元，快速发展带来的一大难题是民间资本参与PPP的积极性不高。
各地官员都在想方设法破解这一难题，近日浙江省台州市发布《台州市鼓励民间资本参与PPP项目的若干意见(试行)》(下称《意见》)，提出PPP项目中民间资本参与或控股成为常态;除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律对民间资本开放等等，获得业内好评。
PPP专家、清华大学教授王守清评价说，这可能是地方政府第一个切实鼓励民间资本参与PPP的文件，回归了PPP公私合作原意，对民营经济发达的台州市乃至浙江和全国都很有意义。
此次《意见》共有9条内容，第一条提出PPP两个常态：推动符合条件的基础设施和公共服务项目采用PPP模式运作成为常态，PPP项目中民间资本参与或控股成为常态。《意见》给出了目标：力争民间投资的PPP项目数、投资额占比不低于50%。
北京市君合律师事务所律师刘世坚认为，这既显示出台州市的PPP雄心，也体现出东部省份对于“民间资本”毫不掩饰的青睐。
地方政府对民营资本参与PPP项目的态度很关键。
此前不少接受第一财经采访的PPP业内人士认为，民营资本介入难一大原因，正是部分地方政府官员不愿意和民企打交道。因为在PPP项目操作复杂风险高背景下，民企不像国企那般可控可信，而且在当前反腐重压下一旦民营资本在项目中收益偏高容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑，官员遭到的审计舆论压力大。
《意见》第二条在规范民企准入PPP门槛方面下大气力，明确“按照“非禁即入”原则，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律对民间资本开放。”
具体来看，不得以不合理的条件对潜在合作方实施差别待遇或歧视性待遇。凡是市场能做的，在项目包装、投标人形式、资质业绩等方面，创造条件鼓励引导民间资本进入。在保证质量安全等前提下，支持资金实力强、现代企业制度完善、具备相应PPP项目建设运营能力的民营企业独立或以联合体的形式参与PPP项目建设运营。在公开、公平、公正竞争下，优先向民营企业推介PPP项目，畅通民间资本与建设项目的信息渠道;依法择优选择社会资本，同等条件下鼓励选择民间资本或有民资参与的联合体。
另外，支持中标民营企业通过基金等多种金融工具参与项目资本金的投资。开展民资参与PPP项目示范县和示范项目试点，每类项目或每个县(市、区)每年可推介1—2个示范项目开展试点，为上级主管部门探索总结民资参与PPP项目提供可复制可推广的经验。积极争取中央、省级PPP奖补资金，对成效明显的示范县、完成采购的示范项目给予资金补贴，促进PPP项目签约、开工。
刘世坚认为，《意见》对于民间资本原则是“非禁即入”，态度是开放、鼓励和支持，措施是优先推介、消除信息不对称及同等条件下优先，手段是丰富金融工具、开展示范试点、给予资金补贴，可谓多管齐下。
民间资本介入PPP一大顾虑，是担心在长达10年以上的合作期间权益保障不足。比如政府换届可能带来合同无法正常履行，如果政府方违约，民企缺乏有效渠道维护自身的合法权益。
此次《意见》没有回避这一问题。《意见》在做好风险管控方面，提出建立健全政府与民营企业定期会商机制，有效管控PPP项目风险和企业经营风险。处理好PPP项目的全生命周期与政府、企业的管理周期关系，探索组建PPP项目风险基金、政府增信基金，保障项目正常运营。
下一步台州如何具体处理好PPP项目的全生命周期与政府、企业的管理周期关系还有待观察。
此次《意见》还从支持发起项目、强化融资保障、落实政策优惠、完善退出机制等方面鼓励民间资本参与PPP项目。
根据财政部PPP中心数据，截至今年3月末共有455个PPP示范项目落地，在这些项目签约的716家中，民营企业（含民营独资和民营控股）262家，占比36.6%，比上月末统计结果低1.3个百分点，比去年末统计结果低2.3个百分点。
这些项目中，民营企业参与的行业领域达15个。其中，市政工程86个、生态建设和环境保护23个、水利建设15个、养老14个、交通运输13个、医疗卫生11个、城镇综合开发10个，其余皆为10个以下。
“PPP台九条”简评
作者刘世坚（系北京市君合律师事务所律师）
近日，《台州市鼓励民间资本参与PPP项目的若干意见（试行）》（台市委发[2017]127号）在PPPers的圈子里刷了屏。对于这样的先锋政策导向，P3带路君自然不能轻易放过。以下为逐条简评：
第一条 形成“两个常态”。贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》精神，总结浙江省台州市小微企业金融服务改革创新试验区建设和民间投资创新综合改革试点经验，按照国家PPP项目有关法规政策要求，规范项目操作模式；发挥民营经济先发优势，以民间投资推进供给侧结构性改革，推动符合条件的基础设施和公共服务项目采用PPP模式运作成为常态，PPP项目中民间资本参与或控股成为常态。力争民间投资的PPP项目数、投资额占比不低于50%。
P3带路评：开门见山，两个常态。既显示出台州市的PPP雄心，也体现出东部省份对于“民间资本”毫不掩饰的青睐。
第二条 规范准入门槛。按照“非禁即入”原则，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律对民间资本开放。不得以不合理的条件对潜在合作方实施差别待遇或歧视性待遇。凡是市场能做的，在项目包装、投标人形式、资质业绩等方面，创造条件鼓励引导民间资本进入。在保证质量安全等前提下，支持资金实力强、现代企业制度完善、具备相应PPP项目建设运营能力的民营企业独立或以联合体的形式参与PPP项目建设运营。在公开、公平、公正竞争下，优先向民营企业推介PPP项目，畅通民间资本与建设项目的信息渠道；依法择优选择社会资本，同等条件下鼓励选择民间资本或有民资参与的联合体。支持中标民营企业通过基金等多种金融工具参与项目资本金的投资。开展民资参与PPP项目示范县和示范项目试点，每类项目或每个县（市、区）每年可推介1—2个示范项目开展试点，为上级主管部门探索总结民资参与PPP项目提供可复制可推广的经验。积极争取中央、省级PPP奖补资金，对成效明显的示范县、完成采购的示范项目给予资金补贴，促进PPP项目签约、开工。
P3带路评：准入门槛，精彩纷呈。对于民间资本，原则是“非禁即入”，态度是开放、鼓励和支持，措施是优先推介、消除信息不对称及同等条件下优先，手段是丰富金融工具、开展示范试点、给予资金补贴，可谓多管齐下，用心良苦。
第三条 支持民资参与发起。适合市场化运作的竞争性项目，鼓励民间资本直接投资建设。支持鼓励民营企业或者民资控股的混合所有制企业向市PPP项目管理机构提出新建PPP项目及存量项目PPP改造。对通过市PPP项目管理机构评估筛选的项目前期工作实施多评合一、联审联办机制。丰富PPP项目民资参与主体、参与领域、参与方式，支持鼓励通过PPP+PE形式参与特色小镇基础设施建设，招引新兴特色产业落地。
P3带路评：民资发起，联评联审。社会资本发起PPP项目，以及联评、联审、联办机制，在政策层面一直倍受鼓励，但是落地情况难言乐观。台州此次迎难而上，希望后续跟进措施已有筹划。此外，“PPP+PE”的提法新颖，实际上也与此前中交建提出的“投资拉动主业”、复星集团提出的“PPP+”不谋而合，可谓英雄所见略同，实际效果值得期待。
第四条 强化融资保障。市、县（市、区）政府牵头整合当地银行、证券、保险、信托等金融资源，构建涵盖股权投资、商标权质押、预期收益权质押以及信贷、担保、保险的多层次PPP融资市场。鼓励项目公司利用外国政府、国际金融组织贷款，发行项目收益债、PPP专项债、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。发挥上市公司优势，通过定向增发、公司债券、PPP产业基金等方式筹集资金。建立PPP项目资产证券化辅导培育库，积极推进符合条件的PPP项目通过资产证券化、融资租赁等方式进行再融资。鼓励民营企业单独或联合发起设立各类产业发展基金，吸引金融资本和其他社会资本参与“子基金”的设立，实现资金放大效应。支持银行在政策允许范围内，给予PPP项目差异化信贷政策，降低企业融资成本。在符合条件的前提下，经规划、国土资源部门批准，积极探索为PPP项目融资提供土地分宗办证服务。
P3带路评：政策导向、融资保障。此前我们说过，中国的PPP目前面临三多局面：规矩多、红线多、优惠政策也多。为了强化PPP项目的融资保障，台州此次对PPP融资方面的政策导向可见是做足了功课，上面这段话不是中国PPP融资模式大全，也差不太多了。支持差异化信贷和探索土地分宗办证，则更是想PPPers之所想，急PPP项目之所急，必须手动点赞。
第五条 落实政策优惠。全面落实国家、省、市关于鼓励社会资本投资项目的有关税收优惠政策。落实非营利性教育、医疗、养老、体育健身、文化机构和农产品批发市场税收优惠政策。对民资参与的PPP项目按照相关规定减免行政事业性收费。民间资本参与的PPP项目，符合有关所得税法规定的，其投资经营的所得自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。鼓励企业将减免部分投入本地项目建设运营。支持PPP项目申报中央预算内资金、省公共建设资金、专项资金。
P3带路评：优惠政策，用好用足。如果说在融资层面，目前的政策因为受限于市场及配套法规，暂时还只能起到导向性作用的话，上述第五条列举的若干政策却是社会资本和PPP项目公司可以即时申请并直接受惠的实在礼包。倘若再吹毛求疵一点的话，希望当地政府在优惠政策的整合方面，能够把工作做得更细一些，并出台相关指导意见或招商手册，督促各有关部门遵照执行，尽量减少社会资本与政府部门之间的试探、扯皮和试错成本。
第六条 做好风险管控。建立健全政府与民营企业定期会商机制，有效管控PPP项目风险和企业经营风险。引导PPP项目组建有限责任项目（SPV）公司，鼓励独立承担项目建设、运营、资金方面的各种风险。处理好PPP项目的全生命周期与政府、企业的管理周期关系，探索组建PPP项目风险基金、政府增信基金，保障项目正常运营。
P3带路评：风控护航，行稳致远。经过近三年的大力推动，中国的PPP发展取得的成绩有目共睹，但是各方面风险也在累积，需要消化，更需要预防。台州市将PPP的风险划分为项目风险和经营风险，并直面政府换届、守约可能给PPP项目带来的潜在风险，可以说是抓住了PPP项目可持续运作的牛鼻子。但是如何落地、何时落地，恐怕还是一个问题。
第七条 完善退出机制。完善各类中介服务，支持PPP项目民间资本开展股权交易。对符合条件的项目，支持民营企业通过资产证券化、并购重组、股权转让、公开上市等方式正常退出。妥善做好特定条件下民资参与PPP项目的政府接收和管理工作。
P3带路评：合理收益，稳妥退出。对于民资退出问题，除了丰富退出路径之外，还应考虑从PPP交易结构与项目合同体系上做文章，将融资、建设和运营等各方面的责任和风控落实到位，从合同机制与利益关联的层面促成PPP项目的持续、稳定运转，而不仅仅是聚焦于PPP项目公司的经营权、股权或与之相关权益的固化管理。
第八条 彰显民资效能。支持民间资本控股PPP项目，充分发挥民营企业在资源配置效率方面的优势。政府根据PPP项目合同及行政管理制度履行监管职责，充分尊重和发挥民间资本作为控股方在PPP项目投资、建设、运营管理中的主导权，鼓励专业化建设与运营。支持组建台州民营企业联合投资公司，参与台州PPP项目建设运营。鼓励民间资本合理报价，避免恶性价格竞争。建立健全严格的绩效评价机制，开展民资控股PPP项目运营效率评估，对优秀的项目给予额外补贴。及时总结提炼优秀项目的成功经验和运行模式，积极推广，全面提升全市PPP项目的效率。支持民营企业提升现代管理能力，进一步增强民营企业参与PPP项目的核心竞争力。
P3带路评：彰显效能，优胜劣汰。这几年，PPP领域内经常出现劣币驱逐良币的现象。究其原因，政府方“三重三轻”——“重建设、轻运营”、“重低价、轻绩效”、“重速度、轻质量”的思维惯性难辞其咎。正如我们此前所说，这事儿得从相关政策导向和社会资本遴选抓起（旧文参阅：PPP迷局及破解招法小议）。PPP大咨询的思路，台州市政府看起来已经初具雏形！
第九条 优化管理服务。构建“亲”“清”新型政商关系。结合国家社会信用体系建设示范城市创建，强化全社会契约精神，优化社会信用环境。完善市级PPP推进工作机制，健全PPP管理机构，规范操作流程，及时解决PPP项目运行中遇到的问题。设立台州市投资服务中心，为民间资本参与PPP项目提供“一站式”服务。加大对民营企业的专业培训力度，鼓励民营企业引进专业人才。建立全市统一的信息发布平台和项目管理平台，及时向社会公开项目实施情况等相关信息，全程接受社会监督，确保政策健康平稳实施。
P3带路评：契约精神，优化服务。投资服务中心一类的机构，还有信息发布和项目管理平台，其实在没有PPP的概念之前就有了，算不得什么新生事物，与PPP也并无直接关系。归根到底，契约精神最是要紧！只要有了契约精神，真正尊重PPP基本价值观（伙伴关系、风险共担、合理收益），地方政府对于PPP项目的管理与服务就会自然到位，无需三令五申，反复强调。
中共台州市委办公室 2017年6月18日印发 |
财政部国家会计学院PPP人才计划
地点：北京国家会计学院
培训内容主题
（一）PPP概念、框架和实务要点及轨道交通、产业园区策划等经典案例分享
（二）PPP宏观法律框架解读
（三）PPP落地精讲（前期筛选项目、采购、两个论证、财政绩效评价指标体系构建）及旅游、水生态环境治理、市政道路、教育、医院、片区、特色小镇等经典案例分享
（四）PPP融资实务解析及轨道交通、市政道路、医养融合、水生态治理、园区开发、综合管廊等经典案例分享
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结业及考核
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收费标准
l 5500元/人，不含食宿（食宿以厦门国家会计学院实际收费为准）。
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