《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等文件相继出台后，如何在土地一级开发领域内引入PPP操作模式成为了理论界的一个热点话题 ；在我们近期接触的若干实务项目中，一些地方政府和企业也正在尝试将原有的土地一级开发项目改造成为PPP项目。在此类探索和尝试中，不乏仅在名称上改换原有的“土地一级开发项目”为“PPP项目”、而仍保留原有的土地一级开发的基本模式的操作方式。
从目前有关PPP模式的若干立法文件来看，土地一级开发领域并不属于可以直接应用PPP模式进行开发建设的项目范围。因此，仅改变项目名称、而不改变基本操作模式的方式显然并不能改变土地一级开发的项目本质。
本文我们将围绕如何在土地一级开发领域引入PPP模式的问题展开讨论，并结合我们对于土地一级开发和PPP模式的理解提出土地综合开发项目（CLDP）中PPP模式的应用。
一、土地财政下的土地开发与基础设施/公共服务设施建设
地方政府作为其行政区域范围内国有建设用地的管理者，在与土地相关的领域内，肩负着两项核心工作。第一项是投资建设基础设施/公共服务设施。基础设施/公共服务设施建设需要巨大的投资，如本文前两部分所述，地方政府投资建设基础设施/公共服务设施，通常需要采取BT、BOT或类似模式，引入社会资本进行建设。
地方政府的第二项工作是完成国有建设用地的供应，即通过土地一级开发使土地达到建设用地的供应条件，然后通过将土地使用权出让或划拨于土地使用者。其中，土地一级开发是国有建设用地供应过程的第一步，主要内容包括对土地进行地上建筑物的拆除、地下障碍物的清除、土地平整等土地整理工作和市政基础设施建设等一系列工作。土地一级开发工作同样需要巨大的资金支持，地方政府往往需要与企业合作，引入社会资本参与土地一级开发。
传统操作模式下，政府采用BT或BOT及其他类似模式进行基础设施/公共服务设施建设，企业提供的建设资金，构成了一笔政府负债，政府最终需通过财政资金或基础设施/公共服务设施的运营收益偿还。而土地出让收入是地方政府财政资金的主要来源，因此，地方政府往往在土地完成一级开发后，将该地块土地使用权出让后形成的土地出让收入作为基础设施/公共服务设施投资的主要资金来源，这就是“土地财政”模式。
在上述土地财政模式的架构下，在某一区域范围内，一方面，企业通过政府授权程序取得一级开发主体资格后，在授权范围内进行土地一级开发，并根据与政府之间关于项目成本收益支付的约定（例如固定比例收益、土地出让净收益分成、固定收益加净收益分成、固定年化收益等模式）获得投资成本及收益，政府将经过一级开发整理后的土地在二级市场上进行出让，并获得土地出让收入；另一方面，该企业或另一企业通过政府授权程序取得区域范围内建设/运营基础设施/公共服务设施的主体资格后，在授权范围内进行基础设施/公共服务设施的建设/运营，通过运营产生的收入及/或与政府之间关于项目成本收益支付的约定获得投资成本及收益。
观察上述模型，可以发现，在传统的土地财政模式下，政府主导的土地开发与基础设施/公共服务设施投资建设只存在宏观上的联系，具体的土地开发项目和基础设施/公共服务设施建设项目之间并没有法律上的关联。即使政府在土地开发和基础设施/公共服务设施建设过程中都可能与企业合作、引入社会资本；且参与土地开发和基础设施/公共服务设施投资建设的社会企业可能为同一家企业，但二者并不是捆绑在一起或同时进行的。因此，土地财政实际上将土地开发与基础设施/公共服务设施建设/运营割裂开来，分成了两个步骤。
诚如学者所言，土地财政本质上是城市基础设施/公共服务设施建设的融资模式，为中国的城市化进程作出了重大贡献。 但是，土地财政本质上还是政府主导的投资模式，保留着浓厚的计划经济的色彩，存在种种弊端。首先，政府投资建设基础设施/公共服务设施受到政府财政能力的限制，有限的财政资金难以满足持续增长的基础设施/公共服务设施资金需求。其次，政府投资基础设施/公共服务设施，缺乏回报和激励，效率低下。第三，政府既是投资方又是管理方，不利于政府履行维护市场秩序及宏观调节的职能，也不利于企业之间的公平竞争。
二、土地综合开发项目（CLDP）中的PPP模式应用
（一）土地综合开发项目（CLDP）的基本含义
2014年7月29日，国务院办公厅印发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），提出了以土地开发支持铁路建设的模式，并系统性地提出了“土地综合开发”的概念及其具体的操作模式。根据该意见，“……对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。通过市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地，促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、铁路运输功能和城市综合服务功能大幅提高，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，促进铁路和城镇化可持续发展。”——在上述原则之下，铁路建设和土地开发不再被割裂为两个步骤，而是被统一纳入一体设计和统一联建。该意见进一步规定了针对现有铁路用地和新建铁路站场的综合开发基本模式。
在地方层面上，上海市、湖北省等也曾出台相关地方性规定，推广轨道交通场站/城际铁路沿线及周边土地综合开发利用的“土地综合开发”项目。
尽管前述国家及地方规定中所涉及的“土地综合开发”侧重的是铁路建设/轨道交通与土地二级开发（而非侧重与土地征收、拆迁补偿、前期开发等有关的土地一级开发相关事项）相嫁接的模式，但是，我们理解，该等土地综合开发的操作模式同样可以推广应用于除铁路/轨道交通之外的基础设施/公共服务设施与土地一级开发相结合的建设项目中。事实上，根据我们的经验，我们理解，能够依据前述规定与基础设施/公共服务设施所嫁接的二级开发项目往往并非由地方政府或地方土地储备机构已经完成土地前期开发整理的“净地”，而是尚未完成征地拆迁补偿、七通一平的“毛地”，因此，基础设施/公共服务设施与其嫁接或捆绑地块的土地一级开发相结合必然成为这一模式开展和推广的选择（注：当然，在土地综合开发项目（CLDP）之下，除土地一级开发之外，囊括二级开发在内的土地一、二级联动开发项目也同样可以与基础设施/公共服务设施的建设/运营嫁接，就其二级开发部分，其操作方式与《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》规定的将基础设施/公共服务设施与土地供应进行一体设计、统一联建的操作方式是相同的，受篇幅限制，在此不再就二级开发部分做展开分析，本团队将在后续的研究中就土地综合开发项目（CLDP）的扩展和延伸模式进行进一步的扩充分析）。在上述思路下，结合政企合作的PPP模式，我们提出了以下在土地综合开发项目（CLDP）中应用PPP模式的架构设计
在上述架构下，结合近期一系列国务院、财政部、发改委以及各地方政府相继出台的有关PPP模式法律政策文件所确定的公私合作原则，将某一区域范围内的土地一级开发及基础设施/公共服务设施建设/运营作为一个单一项目进行立项，企业通过政府的一次性授权程序取得区域范围内土地综合开发项目（CLDP）的主体资格后，在授权范围内进行土地一级开发和基础设施/公共服务设施的建设/运营；企业通过运营产生的收入及/或与政府之间关于项目成本收益支付的约定获得其投资成本及收益；在此过程中，政府通过将经过一级开发整理后的土地在二级市场上进行出让获得土地出让收入。
（二）土地综合开发项目（CLDP）的特征
与传统的土地财政模式进行土地一级开发并建设/运营相关基础设施/公共服务设施相比，土地综合开发项目（CLDP）存在以下显著特征：在项目层面上，将土地一级开发与基础设施/公共服务设施建设相结合，统一设计、统一规划、统一实施；在主体上，土地一级开发主体与基础设施/公共服务设施建设/运营主体为合二为一。
据此，我们认为，与传统模式相比，土地综合开发项目（CLDP）存在以下较为鲜明的特点：
1) 简化市场主体资格授权程序，通过一次招投标/政府采购程序，确定土地一级开发主体与基础设施/公共服务设施建设/运营主体。
在传统操作方式下，就土地一级开发而言，根据2008年1月3日《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）的规定：“土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。”根据前述规定，我们理解，国家层面的规定鼓励企业通过招投标方式成为土地前期开发（一级开发）的主体；在地方层面上，许多地方也存在要求或鼓励企业通过参加招投标的形式参与土地储备/土地一级开发的地方性规定或地方操作实践，例如，2005年8月3日《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第四条规定，“土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担”，再如，2008年12月17日《贵阳市国有建设用地使用权“净地”出让工作实施意见（试行）》（筑府发(2008)127号），储备土地一级开发的工作，可采取包括“通过招标方式选择土地一级开发单位负责实施”在内的多种方式实施。
就基础设施/公共服务设施而言，根据2004年《市政公用事业特许经营管理办法》第二条和第八条，包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业等在内的市政公用事业特许经营，主管部门通过招标程序选择投资者或者经营者。
因此，在传统操作模式下，如企业希望同时取得某一区域范围内土地一级开发和基础设施/公共服务设施的建设/运营权，根据现行国家及地方层面的规定，企业可能需要通过两次招投标程序分别取得两个项目建设/运营主体资格的授权。
然而，如前所述，在土地综合开发（CLDP）新模式下，由于土地一级开发与基础设施/公共服务设施的建设/运营项目合二为一，因此，企业仅需通过一次授权程序即可同时取得区域范围内土地一级开发和基础设施/公共服务设施的建设/运营权，主体授权程序得以简化。
从目前关于政企合作模式的法律文件上来看，《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》及《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等文件也均给予了通过一次性政府采购程序给予企业以项目主体资格的法律和政策空间。例如，根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第十一条第（七）款“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式”；根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》五-（三）“伙伴选择。实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。”
2) 缓解地方政府负债压力
如前所述，传统模式下，政府采用BT或BOT及其他类似模式下进行基础设施/公共服务设施建设，企业提供的建设投资，构成了一笔政府负债，政府最终需通过财政资金或基础设施/公共服务设施的运营收入偿还。近期PPP相关法规政策频繁出台，PPP模式在各地方政府被大力推行，究其根源，也是国家意图解决或缓解日渐庞大的地方政府负债问题而进行的一种尝试。
在土地综合开发项目（CLDP）模式之下，一方面，基础设施/公共服务设施的建设投资可以在项目之内，通过项目用地土地出让收入进行补偿（注：关于土地综合开发项目（CLDP）下，基础设施/公共服务设施建设投资回收与土地出让出让收入之间的结构嫁接，详见下文分析），一定程度上减少或避免了政府在项目之外另行拨付财政资金而形成的政府负债；另一方面，政府也可以通过股权投资项目公司的形式参与项目综合开发，地方政府负债压力得以缓解。
从现行法律规定上来看，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等规定在严格控制地方政府负债规模、规范地方政府举债方式的同时，对于政企合作模式却存在特别的鼓励性规定：例如，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任”。
3) 充分发挥市场机制，提高土地一级开发和基础设施/公共服务设施建设及运营的效率
如前所述，政企合作模式的核心作用即在于通过引入市场机制，最大程度地发挥市场对资源配置的决定性作用。在通过政企合作进行土地综合开发的模式之下，企业通过对土地进行一级开发，为项目范围内的基础设施/公共服务设施的建设提供了基础性条件；高水准的基础设施/公共服务设施建设/运营水平也将拉升项目用地的整体品质，有利于项目用地范围内储备土地的在二级市场上的出让——在上述整体开发运营思路的指导下、与传统操作模式下一级开发主体和基础设施/公共服务设施建设/运营主体“各自为政”的情况不同，企业作为区域范围内土地一级开发和基础设施/公共服务设施建设/运营的唯一市场主体、享有对项目整体的收益权，自然具有了综合平衡和全面提升项目区域内地一级开发和基础设施/公共服务设施建设/运营水准的内在经济激励，也必将有利于提高区域范围内土地一级开发和基础设施/公共服务设施建设及运营的整体效率。
4) 强调政府与企业的风险共担，政府不再就项目风险承担兜底性承诺
在传统的土地一级开发项目、基础设施/公共服务设施的建设/运营项目中，常常存在政府对项目风险承担兜底性承诺的安排。例如，政府承诺企业将就项目取得成本返还及不低于某一比例的收益回报，当项目内部无法通过土地使用权出让收入或基础设施/公共服务设施的运营等方式获得足够的资金用以支付企业投入的成本及预期收益时，政府承诺将安排其他项目外的财政收入进行项目成本的返还和收益的支付。
而在PPP模式之下，政府与企业共同承担项目风险。如本文第二部分所述，现有的关于PPP模式若干立法文件中均明确了：项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由企业承担；法律、政策和最低需求等风险由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
因此，在土地综合开发项目（CLDP）之下，政府与企业风险共担，无论是土地一级开发、还是基础设施/公共服务设施的建设和运营，其成本和收益都应当在项目内部进行平衡；在项目自身收入不足以平衡投资成本及收益的情况下，如造成项目存在亏损的原因并非法律、政策和最低需求等因素，则政府无需就项目承担风险兜底。
5) 小结
综上所述，我们认为，土地综合开发项目（CLDP）具备本文前述的本土化的PPP模式的基本特征，即：土地综合开发项目（CLDP）是政府与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系；在土地综合开发项目（CLDP）下，企业主要负责项目的开发、建设和运营并获得投资回报，政府部门主要负责项目相关的监管工作；在合作企业的选择上，以《招标投标法》、《政府采购法》为主要法律依据，选择参与项目的市场主体；土地综合开发项目（CLDP）是在基础设施/公共服务设施的建设/运营中，嫁接土地一级开发的一种项目运作模式；土地综合开发项目（CLDP）强调政府与企业的风险共担，政府不再就项目风险承担兜底性承诺。——因此，我们认为，土地综合开发项目（CLDP）是政企合作运作项目的一种方式，属于PPP模式的一个亚种。
（三）土地综合开发项目（CLDP）中土地使用权出让收入使用的法律障碍
如图1及图2所示，无论是在传统的土地财政模式下、还是在土地综合开发项目（CLDP）模式下，项目范围内，经企业进行一级开发整理后的土地使用权出让收入都是项目获得收入、企业获得投资成本及收益支付的重要资金来源。然而，该等将项目范围内土地使用权出让收入用于支付企业投资成本和收益的操作方式可能受到我国现行土地出让收支管理制度的限制。
我国现行法律规定严格实行土地出让收支两条线的制度。根据2006年12月31日财政部、国土资源部、中国人民银行《国有地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第十三条，“土地出让收入 使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。”
就土地综合开发项目（CLDP）中的一级开发部分而言，企业所投入的开发成本及收益可通过征地和拆迁补偿支出及土地开发支出两个科目进行支付殆无疑问 ；就土地综合开发项目（CLDP）中的基础设施/公共服务设施的投资成本和收益，则可能通过支农支出和城市建设支出两个科目进行支付。
根据《国有地使用权出让收支管理办法》第十六条、第十七条，“支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。……农村基础设施建设支出。从土地出让收入中安排用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目支出，按照各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定，以及财政部门核定的预算执行。”“城市建设支出。含完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出。具体包括：城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。”
我国现行法律规定中并没有关于基础设施/公共服务设施的直接定义 ；现行PPP模式相关立法中对于基础设施/公共服务设施的范围界定也存在差异：
再如，根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。”
以上规定均未给出“城市基础设施”、“基础设施”和“公共服务设施”等概念的确切定义。但是，通过对比前述《国有地使用权出让收支管理办法》第十六条、第十七条的规定，不难发现，可以通过土地出让收入进行支出的农村基础设施建设支出和城市建设支出的范围并不足以涵盖基础设施/公共服务设施的全部外延，诸如医疗、旅游、教育培训、健康养老、水利、资源环境和生态保护等项目就显然不能被包含在支农支出和城市建设支出的项目之列。因此，如将土地出让收入直接用于支付此类设施的投资成本及收益回报，则面临着与现行土地出让收支管理制度冲突的局面。
综上所述，我国现行法律法规对于“基础设施”、“公共服务设施”等概念的定义及范围界定尚存在模糊、含混之处，亟待通过上位法进行统一；在现行法律制度下，土地综合开发项目（CLDP）仍可能在一定程度上受到土地出让收支管理制度的限制。但是，我们同时也注意到，根据最新出台的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》：“完善投资回报机制……依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。”——就前述为准经营性、非经营性项目配置土地等经营资源的具体方式，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》尚未予以明确，但是，我们认为，这样的原则性表述为未来出台进一步的操作细则、打破现行的土地出让收入与基础设施/公共服务设施项目成本收益支付的法律障碍和制度限制创造了极大的政策空间。
（四）土地综合开发项目（CLDP）的风险管理概述
土地综合开发项目（CLDP）是涵盖了土地一级开发和基础设施/公共服务设施的建设/运营的综合性项目，在项目的全流程形成了包含多主体（政府、合作企业、金融机构、建设工程/运营服务提供商、供应商等）、多阶段（主体授权、土地一级开发、基础设施/公共服务设施建设、基础设施/公共服务设施运营、融资）的多元而长期的法律关系。因此，对于土地综合开发项目（CLDP）的合同进行管理，是明晰项目参与各方的义务和责任、保障其权利和利益的关键所在。
根据我们的项目经验，在此类土地综合开发项目（CLDP）中，其风险管理重在合同准备阶段、合同谈判阶段和合同履行阶段，具体包括：
我们将在未来的研究中，针对前述土地综合开发项目（CLDP）的若干风险管理要点（包括但不限于政府方签署主体的选择、合同签署主体授权程序、项目投资-收益模式、合同体系搭建、谈判策略、合同履行的持续照管等问题）展开进一步的分析与讨论。
结语
PPP模式是政府（公共部门）与社会资本（私营部门）建立的一种长期合作关系，广泛应用于世界各国的基础设施和公共服务设施的建设和运营。在对PPP模式的基本理论及我国现行PPP模式的立法及政策进行研究的基础上，我们提出以下几点初步的结论及建议：
1. PPP模式并非特指某一单一类型的项目模式，在基础设施/公共服务设施的建设/运营中，政府、企业及其他主体之间的法律关系存在多种可能性，因此，并不存在某一固定的PPP项目法律架构或合同范本。
2. 我们构建出了将土地一级开发与基础设施/公共服务设施的建设/运营相嫁接的土地综合开发项目（Comprehensive Land Development Project, CLDP）模式。与BOT、PFI等模式相同，CLDP模式符合本土化的PPP模式的基本特征，是政企合作运作项目的一种方式，属于PPP模式的一个亚种，适用于土地一级开发和基础设施/公共服务设施建设/运营相结合的综合开发项目。
3. 与传统的“土地财政”模式不同，土地综合开发项目（CLDP）在项目层面上，将土地一级开发与基础设施/公共服务设施建设/运营相结合，统一设计、统一规划、统一实施；在主体上，土地一级开发主体与基础设施/公共服务设施建设/运营主体为合二为一；具有简化市场主体资格授权程序，缓解地方政府负债压力，充分发挥市场机制、提高土地一级开发和基础设施/公共服务设施建设及运营的效率以及由政府与企业共担项目风险的鲜明特点。
4. 由于现行法律法规对于“基础设施”、“公共服务设施”定义的不清晰和现行土地出让收支管理制度的限制，土地综合开发项目（CLDP）仍面临一定的法律和政策障碍，亟待通过上位法的统一及地方试点项目的实操尝试加以探索和突破。
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