关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见
财金〔2017〕50号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、农业（农牧、农机、畜牧、兽医、农垦、渔业）厅（局、委、办），新疆生产建设兵团财务局、农业局：
为贯彻落实《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》、《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）精神，深化农业供给侧结构性改革，引导社会资本积极参与农业领域政府和社会资本合作（PPP）项目投资、建设、运营，改善农业农村公共服务供给，现提出意见如下：
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻落实党中央、国务院关于农业、农村、农民问题的决策部署，牢固树立和贯彻落实新发展理念，适应把握引领经济发展新常态，以加大农业领域PPP模式推广应用为主线，优化农业资金投入方式，加快农业产业结构调整，改善农业公共服务供给，切实推动农业供给侧结构性改革。
（二）基本原则
——政府引导，规范运作。坚持农业供给侧结构性改革方向，深化对PPP模式的理解认识，加快观念转变，厘清政府与市场的边界，加大对农业农村公共服务领域推广运用PPP模式的政策扶持力度，强化绩效评价和项目监管，严格执行财政PPP工作制度规范体系，确保顺利实施、规范运作，防止变相举借政府债务，防范财政金融风险。
——明确权责，合作共赢。注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励各类市场主体通过公开竞争性方式参与农业PPP项目合作，破除社会资本进入农业公共服务领域的隐性壁垒，营造规范有序的市场环境。在平等协商基础上订立合同，平衡政府、社会资本、农民、农村集体经济组织、农民合作组织等各方利益，明确各参与主体的责任、权利关系和风险分担机制,推动实现改善公共服务供给，拓展企业发展空间，增加人民福祉的共赢局面。
——因地制宜，试点先行。各地根据国家“三农”工作统一部署，结合地区实际和工作重点，分阶段、分类型、分步骤推进农业领域PPP工作。鼓励选择重点领域、重点项目先行试点探索，及时总结经验，完善相关政策，形成可复制、可推广的合作模式。
（三）工作目标
探索农业领域推广PPP模式的实施路径、成熟模式和长效机制，创新农业公共产品和公共服务市场化供给机制，推动政府职能转变，提高农业投资有效性和公共资源使用效益，提升农业公共服务供给质量和效率。
二、聚焦重点领域
重点引导和鼓励社会资本参与以下领域农业公共产品和服务供给：
（一）农业绿色发展。支持畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用、废旧农膜回收、病死畜禽无害化处理，支持规模化大型沼气工程。
（二）高标准农田建设。支持集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田建设，支持开展土地平整、土壤改良与培肥、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工程建设,支持耕地治理修复。
（三）现代农业产业园。支持以规模化种养基地为基础，通过“生产+加工+科技”，聚集现代生产要素、创新体制机制的现代农业产业园。
（四）田园综合体。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。
（五）农产品物流与交易平台。支持农产品交易中心（市场）、生产资料交易平台、仓储基地建设，支持区域农产品公用品牌创建。
（六）“互联网+”现代农业。支持信息进村入户工程、智慧农业工程、农村电子商务平台、智能物流设施等建设运营。
三、规范项目实施
（一）严格筛选项目。各级财政部门、农业部门要加强合作，依托全国PPP综合信息平台推进农业PPP项目库建设，明确入库标准，优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作的农业公共设施及公共服务项目，做好项目储备，明确年度及中长期项目开发计划，确保农业PPP有序推进。
（二）合理分担风险。各地农业部门、财政部门要指导项目实施机构按照风险分担、利益共享的原则，充分识别、合理分配PPP项目风险。为保障政府知情权，政府可以参股项目公司，但应保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能，不得干预企业日常经营决策，不得兜底项目建设运营风险。
（三）保障合理回报。各地农业部门、财政部门要指导项目实施机构根据项目特点构建合理的项目回报机制，依据项目合同约定将财政支出责任纳入年度预算和中期财政规划，按项目绩效考核结果向社会资本支付对价，保障社会资本获得稳定合理收益。鼓励农民专业合作社等新型农业经营主体参与PPP项目，并通过订单带动、利润返还、股份合作等模式进一步完善与农户的利益联结机制，建立长期稳定的合作关系，让更多农民分享农业PPP发展红利。
（四）确保公平竞争。各地农业部门、财政部门要指导项目实施机构依法通过公开、公平、竞争性方式，择优选择具备项目所需经营能力和履约能力的社会资本开展合作，保障各类市场主体平等参与农业PPP项目合作，消除本地保护主义和各类隐形门槛。鼓励金融机构早期介入项目前期准备，提高项目融资可获得性。
（五）严格债务管理。各地财政部门、农业部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警，严格政府债务管理，严禁通过政府回购安排、承诺固定回报等方式进行变相举债，严禁项目公司债务向政府转移。
（六）强化信息公开。各地财政部门、农业部门要认真落实《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金﹝2017﹞1号）有关要求，做好PPP项目全生命周期信息公开工作，及时、完整、准确地录入农业PPP项目信息，及时披露识别论证、政府采购及预算安排等关键信息，增强社会资本和金融机构信心，保障公众知情权，接受社会监督。
（七）严格绩效监管。各地财政部门、农业部门要构建农业PPP项目的绩效考核监管体系和监督问责机制，跟踪掌握项目实施和资金使用情况，推动形成项目监管与资金安排相衔接的激励制约机制。
四、加大政策保障
（一）强化组织领导责任。地方人民政府要积极探索建立跨部门PPP工作领导协调机制，加强政府统一领导，明确部门职责分工，确保形成工作合力，推动项目顺利实施。
（二）优化资金投入方式。各级财政部门、农业部门要探索创新农业公共服务领域资金投入机制，进一步改进和加强资金使用管理，发挥财政资金引导撬动作用，积极推动金融和社会资本更多投向农业农村，提高投资有效性和公共资金使用效益。
（三）发挥示范引领作用。财政部与农业部联合组织开展国家农业PPP示范区创建工作。各省（区、市）财政部门会同农业部门择优选择1个农业产业特点突出、PPP模式推广条件成熟的县级地区作为农业PPP示范区向财政部、农业部推荐。财政部、农业部将从中择优确定“国家农业PPP示范区”。国家农业PPP示范区所属PPP项目，将在PPP示范项目申报筛选和PPP以奖代补资金中获得优先支持。各地财政部门、农业部门要共同做好农业PPP示范区的申报工作，加强对示范区的经验总结和案例推广，推动形成一批可复制、可推广的成功模式。
（四）拓宽金融支持渠道。充分发挥中国PPP基金和各地PPP基金的引导作用，带动更多金融机构、保险资金加大对农业PPP项目的融资支持。加强与国家农业信贷担保体系的合作，鼓励各地设立农业PPP项目担保基金，为PPP项目融资提供增信支持。创新开发适合农业PPP项目的保险产品。开展农业PPP项目资产证券化试点，探索各类投资主体的合规退出渠道。
（五）完善定价调价机制。积极推进农业农村公共服务领域价格改革，探索建立污水垃圾处理农户缴费制度，综合考虑建设运营成本、财政承受能力、农村居民意愿，合理确定农业公共服务价格水平和补偿机制。建立健全价格动态调整和上下游联动机制，增强社会资本收益预期，提高社会资本参与积极性。
（六）加强项目用地保障。各地农业部门、财政部门要积极协调相关土地部门，在保障耕地占补平衡的基础上，在当地土地使用中长期规划中全面考虑农业PPP项目建设需求，并给予优先倾斜，为项目用地提供有效保障。
以上文件来源于国家财政部。PPP模式在我国早些年已经出现。2013年以来，政府出台了一系列相关政策，大力推行PPP模式，PPP项目在市政工程、交通运输、生态环保、农业、旅游等诸多领域获得迅猛发展。截至2016年12月底，PPP项目共计11260个，投资额13.5万亿元。其中，已签约落地1351个，投资额2.2万亿元，国有资本、民营资本以及国外资本参与其中。PPP项目的成功推广为其引入扶贫领域积累了经验。近年来，依托PPP模式的内在机制优势，为破解资金需求与财政困难的现实问题，一些地区在扶贫开发中开始探索并推广PPP模式并取得了初步成效。在易地扶贫搬迁方面，一些地区政府联合社会资本，通过建设大型多功能综合社区安置贫困人群，并通过发展社区服务业推进脱贫增收，同时提升基本公共服务水平；在产业扶贫方面，一些地区通过土地流转与合作经营方式发展特色种养殖业，还有的地区立足本地旅游资源优势，引入相关社会资本参与发展乡村旅游业，尤其在光伏扶贫方面，各级政府鼓励开展光伏扶贫，增加贫困地区和人群的资产收益，一些地区光伏扶贫试点已取得成效。 PPP模式的发展为推进脱贫攻坚提供了有益借鉴，推动了扶贫开发探索和实践。
面对扶贫开发的新形势，积极创新扶贫机制，使政府主导扶贫向政府与社会资本协同扶贫转变，即要充分依托PPP模式的内在特征与运作机制，有效整合社会资本投资与贫困地区资本需求，集聚社会资本参与扶贫，提升扶贫效率，切实增强贫困地区自我发展能力。
1.完善PPP扶贫开发机制。PPP模式扶贫的初步实践已展现出巨大发展潜力，要因势利导为推进PPP扶贫提供完善的机制保障。一方面，建立合理的利益分享和风险共担机制，加快完善PPP相关法律法规，积极培育政府契约精神，为PPP项目发展提供有利环境；另一方面，具体到扶贫领域，要充分重视PPP模式的扶贫优势效应，要完善面向贫困地区的差别化PPP项目政策，在入库审批、项目用地、税收减免、财政奖补、收费运营等方面提供一揽子配套优惠政策支持，尤其针对项目融资难的问题，要充分发挥开发性、政策性金融的作用，同时有效撬动商业性金融，为项目融资提供便利，切实构建起政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。
2.积极促进PPP项目投资主体多元化。根据财政部PPP中心统计，截至2016年12月末，落地示范项目签约社会资本共419家，其中民营资本占比39%，国有资本占比55%。基于资金实力及金融资源支配能力，国企参与PPP项目具有优势，应充分发挥国企投资PPP扶贫项目的作用，同时要提高包括民营资本在内的其他社会资本（如社会企业、国际机构等）投资参与PPP项目的积极性。在政府合理分担风险和让渡商业利益的基础上，积极探索社会资本的多样化退出途径，减少投资主体的后顾之忧。
3.采用PPP模式要因地制宜。PPP模式助力脱贫攻坚还处于探索阶段，而且一般情况下PPP入库项目应满足价格调整机制相对灵活、市场化程度较高的要求，因此采用PPP模式应积极支持但要谨慎推广，要立足于当地资源禀赋或产业基础。例如，边境贫困地区要积极融入“一带一路”建设，推进完善沿边基础设施，利用社会资本探索建设边境、跨境经济合作区，发展边境贸易；在革命老区、民族地区，利用社会资本开发红色旅游、特色文化等旅游资源；在水电及矿产资源丰富地区，引入社会资本促进资源开发，推进资产收益扶贫；“一方水土养不起一方人”地区，实施易地扶贫搬迁，可引入社会资本统筹开展人口安置、社区建设和生态修复工作。
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