超13万亿PPP项目政府补助类占六成?风险!

导读：据统计，2016年PPP项目成交金额达到2.4万亿，PPP模式全面爆发，后续债务隐忧也引起各方重视。

力推PPP模式的初衷之一，在于减少政府债务。但随着政府支付或补助项目比重的提高，现在达到60%。这类PPP项目的增加，应当适当控制，以避免形成债务风险。

2月13日，财政部政府和社会资本合作中心（简称PPP中心）公布项目库最新汇总数据。

数据显示，截至2016年底，全国PPP项目库录入项目数量超1.1万亿，投资额度约13.5万亿。累计签约落地项目数量为1351个，投资额约2.2万亿，落地率为31.6%。

当天，由龙元明城PPP研究中心和PPP知乎微信公众号整理发布的数据显示，截至2017年1月底，全国公布中标社会资本PPP项目金额已经达到3.18万亿。其中，仅2016年的中标PPP项目成交金额就达到2.4万亿，呈现出井喷状态。

财政部数据还显示，入库的13.5万亿项目中，若按照回报机制来统计，政府付费项目投资额3.37万亿，可行性缺口补助项目投资额5.52万亿元，这两类项目比重逐步提高到60%左右，使用者付费项目下降到40%左右。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清对21世纪经济报道记者表示，力推PPP模式的初衷之一，在于减少政府债务。但随着政府支付或补助项目比重的提高，现在达到60%，这类PPP项目的增加，虽然现在按财政部的规定不属于政府债务，但可能造成或有债务，政府未来还是要履行支付和补贴义务的，应当适当控制，以避免部分地方政府这类项目做得太多，超出财政承受能力，形成过大的政府债务风险。

2016年PPP项目落地出现井喷

财政部PPP中心2月13日发布的数据显示，全国入库项目，截至2016年12月末，共计11260个，投资额13.5万亿元。其中，已签约落地1351个，投资额2.2万亿元。

其中，国家示范项目的“标杆”作用明显。截至2016年12月末，国家示范项目共计743个，投资额1.86万亿元。其中，已签约落地363个，投资额9380亿元；落地率49.7%，第一、二、三批示范落地率分别为100%、62.4%、42.9%，全国落地示范项目呈逐月稳步增长态势。

财政部根据全国PPP项目库录入数据，汇总得到截至2016年底，全国落地的PPP项目投资额为2.2万亿。

实际上，市场机构统计的数据比这个还要高。

根据龙元明城PPP研究中心和PPP知乎微信公众号联合发布的最新报告显示，2014年1月份起至今，全国已经中标社会资本的项目金额已经达到3.18万亿元。

亚洲开发银行高级PPP官员、PPP知乎创始人肖光睿对21世纪经济报道记者表示，数据来源为各地政府采购网和公共资源交易中心网站，PPP项目招标社会资本方会在相关网站上公示，汇总社会资本方中标信息，得到全国中标PPP项目金额达到3.18万亿。对PPP公示信息的长期跟踪，发现部分公示的PPP项目，并未录入到财政部PPP项目库中。

上述官方和市场的两份数据均显示，2016年PPP项目在加快推进中。

财政部数据显示，2016年，PPP项目库项目数量从年初的6997个项目，8.1万亿元，增长至年末的11260个项目，13.5万亿元，项目数及投资额都有大幅提高。

PPP知乎则给出了更具体的投资额度。2015年PPP项目成交额为6091亿元，2016年则飙升至2.4万亿，同比增长接近300%。

需提防债务风险

从数据来看，各地区对PPP项目热度不一。

财政部PPP中心数据显示，按入库项目数排序，贵州、山东（含青岛）、新疆、四川、内蒙古位居前五名，五省入库项目占项目总数的48.0%。按入库项目投资额排序，贵州、山东（含青岛）、云南、河南、四川位居前五名，合计占入库项目总投资的42.4%。

王守清表示，部分地方政府对PPP模式的热衷，在于中央对地方政府举债的规范，即“修明渠、堵暗道”，那些财力不雄厚、基建较落后，迫切需要发展经济的地方，只好借助PPP这个渠道。贵州政府财力不丰厚，投资者可能看重其经济增长前景和中央可能的转移支付；山东、四川、河南等地，人口众多、市场需求或增长前景不错。相比之下，北京、上海等地政府财力雄厚，基建投资模式可选范围广，地方国企实力和经验也相对较高，能依靠政府财政投资主导，对PPP模式的应用就相对理性。

PPP模式，是不少中西部省份未来促投资、稳增长的重要手段。如广西2017年政府工作报告指出，要全力扩大有效投资。力争固定资产投资达到2万亿元，落实好系列促进投资政策，扭转工业投资和民间投资增速下滑的势头。围绕结构调整、产业升级、公共服务、民生工程等领域，向社会滚动推出更多项目，采取PPP模式吸引更多社会资本投资。

随着PPP热潮席卷全国，自2016年下半年，财政部规范PPP模式的政策信号也愈发明显。去年10月份，财政部再次组织再次摸底地方债务，PPP项目政府承担的支出责任首次纳入统计范畴。

2016年11月份，财政部相关负责人在回应地方政府债务问题时也直言，当前政府债务领域存在一些新的问题，其中就包括PPP项目存在不规范的现象。

财政部PPP中心最新数据显示，截至2016年12月末，按照三种回报机制统计，使用者付费项目4687个，投资4.60万亿元，分别占入库项目总数和总投资的42%和34%；政府付费项目3591个，投资3.37万亿元，分别占32%和25%；可行性缺口补助项目2982个，投资5.52万亿元，分别占26%和41%。

这么一来，全年政府付费和可行性缺口补助两类项目比重逐步提高到占60%左右，使用者付费项目比重逐步下降到占40%左右。

PPP项目中约有60%左右，需要政府付费或进行补助，这意味着地方政府在PPP项目长周期运营中，需要承担相应的支出责任。

有券商资管部门总监对21世纪经济报道记者表示，以PPP为代表的政府表外融资越来越复杂，这类隐性风险更值得警惕。

建筑施工企业参与多

此外，民企参与度有所提高。

财政部PPP中心数据显示，截至2016年12月末，277个落地示范项目的签约社会资本信息已入库，包括175个单家社会资本项目和102个联合体项目，签约社会资本共419家。其中，民营企业（含民营独资和民营控股）163家，占比39%。

目前为止，建筑承包商中标PPP项目投资规模达到1.44万亿元，占比为45%；第二位的为运营商，中标投资规模为5023亿元，占比16%左右。

肖光睿表示，社会资本中建筑承包商占比45%，说明当前PPP市场的参与者还是以建筑施工企业为主，更多倾向于获取短期的施工利润。PPP模式推出初衷，是对项目全生命周期内投资、建设和运营的综合绩效提出要求，那些具备综合运营能力的社会资本方，更能胜任物有所值的要求。

但当前，运营商投资占比仅为16%，比重不高。肖光睿表示，运营商主导或者参与的PPP项目占比较小，一方面因为部分项目的出发点即以融资为目的，忽视长期绩效目标；另一方面，部分强运营的行业如轨道交通、养老和文体场馆等行业，短期内也存在市场供给不足的问题。