定盘子——浅谈PPP项目的边界确定|周一原创

项目边界是一个PPP项目最基础的信息。下面以“阿尔山全域旅游PPP项目”为例浅谈PPP项目边界的确定。

根据财政部财经（2014）76号文件对PPP的定义，“政府和社会资本合作（PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP的实质是政府购买。”这个定义包含四个意思：一是PPP的应用领域是基础设施及公共服务领域；二是政府和社会资本是一种合作关系；三是这种合作关系是一种长期的合作关系；四是政府购买。既然是平等互利的“买卖关系”，就要先弄清楚“买什么？”“卖多少？”“多少钱？”“怎么买？”“怎么付？”等等问题。所以，不论什么样的项目，首先应该明确政府的需求。

因阿尔山项目是以完善基础设施为基础的、旅游产业导入和纯净食品产业链导入的全域旅游项目。投资体量非常大，而阿尔山财政收支又非常小，因此对项目的边界确定进行了反复沟通和测算：

第一步，首先与政府展开充分沟通，了解政府的需求并与政府共同商讨阿尔山全域旅游所涉及的项目总量，大致的开发时序等问题；

第二步，根据21号文去计算地方政府的最大财政承受能力，并统筹考虑当地政府还需要实施的其他PPP项目的情况与诉求；

第三步，根据意向社会资本对全域旅游的运营收入进行预估，同时判断社会资本运营的理论最大收入区间；

第四步，根据前面的结论，判断出本项目的最大投资额；

第五步，筛选出阿尔山全域旅游产业发展最急需的，且是对未来发展起到决定性和基础性作用的项目；

第六步：综上内容，最终确定出阿尔山项目的项目边界。

阿尔山全域旅游的打造，最紧急的事情是要解决内蒙古自治区启动“十个全覆盖”即美丽乡村建设工程，其二是要解决阿尔山如何塑造旅游品牌，导入客流的问题；其三是如何盘活存量资产，依托存量的运营促进新建项目产生增量；其四是按照国家“一带一路”战略必须启动的阿尔山中蒙口岸的开发项目。

所以，阿尔山全域旅游项目的边界逐步明晰：生态修复、口岸开发、农村基础设施建设、环境综合整治、存量景区运营、城市品牌塑造与运营等。

这里要特别说明的是在上面第二步里，地方政府的最大财政承受能力测算。确定项目边界还有一个绕不开的因素，那就是政府的财政承受能力。

根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金【2015】21号）的第二十五条 ：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。”这句话意味着基于PPP项目政府的财政支出并不是无止境的，当地政府要结合区域情况，合理统筹安排。随着项目的累计，更多地方政府也开始注意到了10%的预警。这既是对未来或有的PPP项目提出的挑战，也加速了前期规划项目的落地。

基于PPP模式对政府支付责任的要求，在阿尔山项目上，锐思维咨询选择了用“汤吃面”的思路，先算出阿尔山市的最大财政承受，推算阿尔山PPP项目可以承受条件下的投资。以合理适度地做好财政支出的规划，在现有财力的基础上，结合21号文原文10%的“天花板”要求，较为保守的对政府支付责任做一个测算。这样做既保证了“未来的”政府支付责任，也尽可能的利用了财力实现了项目的统筹。

其实测算出来的投资额不仅是对政府支付责任的一个保证，也是对未来项目公司运作项目的一个挑战。这一点在PPP流程后期的操作中尤为明显。

最初我们的构想是支付责任完全从政府付费的角度进行测算，换言之当时测算出的投资额，是在未来所有的项目不考虑是否有运营收入，完全由政府购买时可实现的投资体量，因为在当时的条件下，无法合理预测各类运营项目的运营收入，但这样的想法在落实中又遇到了问题。一是在这种情况下测算出的内部收益率太低，另一方面，这样的测算方式虽然是对政府支付责任做了保障，但其实并没有做到真正的钱尽其用。未来政府预算中的很大一部分可能并不会实际支付给项目公司，因为项目公司会基于可运营项目获得一部分运营收入，也就是在这样的支付条件下，社会资本的激励因素并没有完全激发出来。

这种情况下，利用财政承受能力，通过重新设计项目的滚动机制来实现财力的充分利用。这种滚动机制设置的原则之一，就是在现有财政承受能力结果的覆盖下，如何实现项目的开发时序安排和项目的风险分担。锐思维咨询提出了“运营差额”的概念，那么“运营差额”具体是如何操作和实现的？答案尽在图书《联合运赢：县域运营PPP的结构设计》里！

文丨锐思维咨询   编辑丨图图