观点|防风险是PPP发展的重要保障

近年来，党中央、国务院高度重视PPP模式的应用和推广，将其作为创新公共服务供给机制、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措，并在制度建设、政策引导、项目落地、促进竞争等方面出台了一系列政策文件。PPP立法也正在提上日程。对于PPP的发展应从哪些方面加强规范和引导？赵福军表示，PPP立法的目的是化解和降低PPP项目未来可能存在的不确定性与风险，给地方政府、社会资本对参与PPP项目以稳定的预期，给他们“吃定心丸”。另外，PPP立法应定好位。

针对PPP立法，有学者认为PPP项目主要体现公共性，建议PPP立法应以公共利益为导向；也有学者认为，PPP项目具有公共性和营利性，建议PPP立法以兼顾公共利益与社会资本利益为导向。针对不同观点，应如何确定PPP立法导向，是PPP立法中的重要问题。PPP立法应统筹兼顾社会资本、政府与公众利益，既要防止一味为了公共利益而忽视社会资本的利益，又要防止过分注重社会资本利益而影响公共利益。如果一味地为了公共利益而忽视社会资本的利益，社会资本就不会有积极性参与PPP项目，政府和社会资本合作难以形成；如果过分注重社会资本利益而影响公共利益，就违背了政府和社会资本合作提供公共服务是更好地实现公共利益这一目标。

在立法层面，孟春进一步指出，一方面，应梳理完善现有法律法规，加强与PPP的协调对接。包括修改完善《土地法》《公司法》《商业银行法》《仲裁法》等法律与PPP模式相冲突的内容，统筹整合各部门与PPP相关的政策规定，避免制度的重叠冲突，做到于法有据。

另一方面，应加快推进PPP专项法的立法工作，打通PPP实施的关键环节。协调统一PPP定义范围、实施流程、管理机构等，优化基础环境；健全PPP退出机制、争议解决机制、绩效考核机制、信息公开机制等，强化实施保障；加强融资支持和税收优惠，形成激励约束并重的政策体系，促进项目落地。

在PPP立法的同时，监管到位也不可或缺。监管不仅是对社会资本的约束，也是构建法治政府、服务政府、信用政府的主要抓手，还是激发公众参与公共事务管理积极性的重要途径。在孟春看来，加强PPP监管体系建设需要着力做好以下工作：

一是加快PPP立法进程，填补顶层法律空白。在对现有法律法规梳理完善的基础上，通过建立PPP上位法，规范各参与主体的角色定位、职责分工、权利义务等。目前，国务院法制办牵头制定的PPP条例已被确定为全面深化改革急需的项目，正在抓紧制定中。PPP条例将会加快解决“政出多门”和协调性不足的问题，完善特许经营、土地、税收、价格、项目备案核准审批等PPP项目相关配套。

二是建立专门的PPP管理框架。从英国、澳大利亚等发达国家的经验来看，建立中央和地方层面的PPP管理协调机构，有助于PPP模式的宣传推广、提升政府的行政效率和PPP项目的督导开发。结合我国国情，应当建立跨部门协调机制，统筹安排各部门职能分工，协调相关部门利益，促进各部门达成共识。同时，鼓励省级、市级和一些大型的县建立PPP领导小组或PPP中心，与中央层级PPP管理机构对接，形成网络体系，共同推进PPP工作。

三是完善PPP社会监督体系。完善的PPP社会监督体系是PPP事业公平、规范、可持续的有力体现，是保障公众参与的重要基础。现阶段应从三个角度着力构建PPP社会监督体系：首先是加强PPP宣传推广。以“互联网+”的思维，线上线下协调配合，增进公众对PPP模式的了解和认识，强化公众的PPP监督意识。其次是加强信息公开。发达国家在推行PPP的过程中均强调公开透明的重要性，不仅将项目采购信息公开，促进国内外社会资本广泛参与竞争，而且主动将项目信息、实施情况和PPP项目交易合同对外披露，接受社会各方的广泛监督。我国应充分利用现有的PPP信息管理平台，强化平台信息采集、网上监管、信息分享的功能，强化公众监督的便捷性。最后是构建PPP意见反馈平台。充分盘活传统媒体资源，激发新型媒体积极性，加速公众PPP监管需求与媒体组织创新的深度融合，加大公众在PPP监管中的参与力度，定期整理、公布公众意见和PPP问答，切实满足公众对PPP监管的需求。

在加快建立和完善我国PPP监管体系方面，赵福军认为有两种思路：一是，在现有政府职能部门的职能范围，进一步明确相关职能部门分工，形成权责明晰的监管体系。二是，基于我国PPP监管体制不统一、政出多门且多部门管理的现状，应推动PPP监管“统一体制、统一政策”，尽快建立“财政统一管理、主管部门实施、市场方式运营”的PPP监管体制。

当前，PPP事业方兴未艾、如火如荼，已经驶入大发展、大繁荣的“快车道”。孟春指出，未来要做到“促发展”与“防风险”并重，努力实现PPP的持续、健康、规范发展。一是要优化完善制度体系。出台PPP专项法，评估修订现有法律法规、政策文件、操作指南，制定污水处理、垃圾处理、园区开发等行业标准化合同文本，抓好制度规范。二是要发挥示范项目的“灯塔”效应。健全示范项目牵引机制，梳理正面典型和样本工程，交流推广先进经验，推动更多“真PPP”项目落地实施，抓好模式规范。三是要坚决制止“伪PPP”。建立常态化项目督导机制，着力解决各地PPP工作中出现的问题和困难，加强技术指导和资金支持，严惩固定回报、明股实债、回购安排等变相融资行为，加大对“伪PPP”项目的曝光力度，抓好项目规范。

赵福军补充道，进一步推进PPP模式发展，实现“促发展”与“防风险”并重，应重点突出“规范、创新”。不断完善相关制度、政策，规范PPP运作。更为重要的是PPP创新，尤其是在策划PPP项目上进行创新。目前，我国推进的PPP项目主要是单一的PPP项目。单一PPP项目是指，运用PPP模式提供一项基础设施和公共服务。单一的PPP项目付费机制没有充分挖掘社会资本创造营利模式的能力。要加快PPP项目落地和防范落地后的风险，今后PPP创新的重点方向是推出综合性PPP项目。综合PPP项目是指对多项基础设施和公共服务运用PPP模式提供，比如，一些地方在建设工业园区时，由一家公司负责园区开发、建设和运营，建设产业园区所需要电、水、道路等，并负责招商引资，这就是综合的PPP项目。可大力发展现代农业产业园、科技产业园、工业园区、特色小镇等综合性PPP项目。

杨永恒表示，总体来说，未来PPP的发展要注意以下几个方面：首先，必须明确政府主体责任。提供公共产品和服务是政府的责任——引入PPP模式，政府从公共服务的直接提供者转变为公共服务的监管者，所转移的只是公共服务的任务而非责任，政府依然是公共服务的责任主体。要避免PPP模式异化为政府甩包袱、推卸责任。

第二，必须加强政府能力建设。引入PPP模式，是政府和企业合作提供公共服务，实际上对政府能力提出了更高的要求。政府要改变过去行政命令的管理方式，学会运用法律手段和经济手段去管理企业合作方，需要培育按照市场规则参与市场博弈并与企业打交道的能力，培育运用法律和制度解决纠纷和争议的能力，提升绩效考评和服务监管能力等。

第三，要重视PPP营商环境的营造。很多地方在应用PPP模式的过程中，普遍存在重项目落地、轻环境培养的问题，而出现大量扯皮、推诿等。因此，政府必须为企业和社会资本有效发挥作用创造良好的制度环境、公平的竞争环境、优质的运营环境和高效的政府服务环境。

第四，要注重培育政企双方的信誉。PPP涉及长期合作，存在着很大的不确定性和风险，如时间风险（及时识别长期风险）、信誉风险（培育政企双方诚信守诺的文化）、制度风险（完善PPP的法律制度体系）。政企合作双方的诚信守诺和信任理解对于化解风险、促进长期合作，具有十分重要的意义。此外，政府本身也需要加强风险意识和管控能力。

最后，要与地方发展需求有机结合起来，量力而行，避免贪大求全。PPP主要适合于那些信息不对称程度低、容易形成服务规范、服务结果容易衡量的公共服务领域，而对于那些存在严重信息不对称的领域（如医疗行业），引入PPP可能会带来巨大的监管压力，同时加剧市场失灵。

文章来源：《中国发展观察》2017年第12期