我国财政部明确提出政府采购要转向实现物有所值（Value for Money, VfM），并要求对政府与社会资本合作（Public Private Partnership, PPP）项目开展物有所值评价。VfM是政府运用PPP模式的核心理念，也是政府决策是否用PPP模式取代传统的政府采购方式的技术手段。北京交通大学林晓言教授主持的北京市哲社基地重点项目“北京城市轨道交通PPP模式的公益性和经营性平衡机制研究”（15JDJGA083），通过分析英国PPP项目评价准则，结合我国国情，认为物有所值评价原则与指标应予以本地化改进，应从项目发起至项目结束全过程追踪评价，构建“三维度，九指标”的物有所值定性评价指标体系框架。对于定量评价，应着眼于公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC）指标的设立，对接项目财务分析的现金流量净现值计算，考虑风险分担和公平竞争，将PSC值分解为原始PSC、竞争中立调整、自留风险、转移风险四个部分，使PSC指标更加准确地反映项目全生命周期成本情况。
英国是世界上最早引入和使用VfM评价方法的国家，其VfM主要是指PPP项目全生命周期成本与可能产出或绩效的最优组合。英国的VfM评价分为三个不同的阶段，即规划评估阶段、项目评估阶段和采购评估阶段。每一阶段的评价都需要进行可行性、有益性和可实现性这三方面的定性评价以确定项目能否实现物有所值。英国在开展定性评价的同时要求进行定量分析，核心在于确定公共部门比较值（PSC）和影子报价的大小，只有影子报价小于PSC值时VfM为正，才能说明该项目有可能实现物有所值。
英国根据VfM开展的不同阶段制定了针对每一阶段的原则，但从PPP项目实施的整体效果评价来看，基本原则可以归纳为三个方面：经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效力性（Effectiveness）。这三个方面构成了VfM评价原则的3Es框架。经济性指的是在满足对公共产品或服务的需求时所花费的最低成本，即最小投入。这要求政府在VfM评价中要建立合理的支出决策机制和支出优先安排，进行合理的政府投资规划以满足公众对产品或服务的需求。经济性主要体现在对PPP项目的选择上，即在产出一定的情况下，以成本最小化为目标，选择能够实现成本节约的项目。效率性指的是在产出和投入相同时，能够以最短时间提供公共产品或服务的能力。在VfM评价中不仅仅要考虑项目是否经济，还要考虑该PPP项目能够以更短的时间完成规定出产。效率性要求政府和社会资本综合考虑PPP项目的合作机制、融资模式、风险分担、合同安排等一系列可能影响效率实现的因素。效率性主要体现在PPP项目的采购过程中，在投入和产出一定时，该项目能否实现时间节约。效力性体现在VfM评价的当前效益与长期效益的衡量。
英国VfM定性评价要求在VfM评估三个阶段分别评价，这三个阶段分别是：规划评估阶段、项目评估阶段和采购评估阶段。VfM评价流程如图3所示。英国VfM定性评价包含三个方面，即可行性、有益性和可实现性。可行性指的是政府的投资目标和期望的结果要能够以产出（公共产品或服务的质量和数量）的形式表现出来，从而为PFI合同和良好的支付机制奠定基础。有益性评价是指PFI可以更好地管理风险，激励社会资本创新服务交付方式，可以通过绩效和支付机制来激励其提供始终如一的高品质服务。可实现性评价主要是判断能否顺利解决PPP项目在实施过程所面临的各种问题。
定量评价则是用更规范、科学的方式来评价项目全生命周期成本，即对使用公共资本和社会资本进行项目时的成本比较，最主要评价指标是公共部门比较值（PSC）。PSC是假设政府作为供应商，生产满足PPP采购规格要求的产品或服务，进行风险调整后的成本。它具有三个特征：一是考虑资金时间价值，以净现值计算；二是以政府可能到达的最优绩效为基准；三是考虑传统政府会遇到的所有风险。PSC包括原始PSC、融资成本、风险成本和竞争中立调整。
我国物有所值评价遵循真实、客观、公开的原则，在项目识别或准备阶段开展物有所值评价，物有所值评价包含定性和定量评价。定性评价指标包括全生命周期成本、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。定量评价通过对项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与PSC值进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。
根据英国VfM评价的经验并结合我国国情，着眼于实现项目物有所值目标的关键性因素，对我国VfM评价应该遵循的原则提出以下建议：
第一，风险在政府和社会资本之间最优分配。VfM评价应当充分详实地考虑风险的转移和分配，进行风险管理使风险最小化。风险的合理分配和转移既能体现经济性又能体现效力性，只有风险的最优分担实现，才能在一定程度上保证PPP项目的社会成本最小，才能实现短期与长期利益的和谐。
第二，聚焦于项目的全生命周期成本。全生命周期成本包含项目设计成本、制造成本、采购成本、使用成本、维修保养成本、废弃处置成本。要实现项目的物有所值需要对项目的全生命周期成本进行综合评价，使总成本最小化，体现经济性。
第三，政府制定详细的产出说明。详尽的产出说明能够使社会资本在采购竞争和项目实施过程中不断创新，提供符合公众需求的高质量产品或服务，体现了效率性。
第四，确定合理的合同设计。政府方的项目实施机构应能够对该合同期限内服务方式和最终需求的变化、政策的变化、设施的自然寿命和大修改造、合同期满后的资产安排等方面进行合理预测，确保合同具有足够的灵活性，同时也要使PPP项目合同发挥足够的激励作用，包括奖励和减免，体现了效力性。
第五，政府和社会资本资金交割、服务交付要及时有效。社会资本及其项目公司的融资交割、服务供给等要及时有效，政府资金提供、费用支付等也要及时有效，也是效率性的要求重点。
第六，政府和社会资本方要有专业知识和技能。参与PPP的政府方或社会资本方要具有专业的PPP知识和技能，并在采购和项目实施过程中有效利用，体现效率性。
提出我国PPP项目定性评价VfM原则的三维度九指标改进。
三维度即PPP定性评价应从可行性、有益性和可实现性三方面开展。
（3）在可实现性方面，要重点评价市场的需求反应。我国交通类基础设施项目经常存在运量高估问题，而大型交通类项目前期投资大，回报周期长，不确定性因素高，市场需求反应滞后。若未能很好地进行市场评估，项目往往会被市场驱逐，巨额投资无法收回。
九指标是指定性评价的9个指标，分别为：项目产出、运营灵活性、公平效率和问责、风险管理、创新、合同期和残值、全生命周期成本、市场能力和补充项。
其中，（1）项目产出、运营灵活性以及公平效率和问责这三个指标体现项目的可行性，主要评价基于合同的方案在多大程度上可以满足公共产品或服务要求，能否用明确的PPP产出说明有效地把风险转移给社会资本，评估在效率、公平和问责方面是否应由政府直接提供服务，而不是通过PPP模式。（2）风险管理、创新、合同期和残值以及全生命周期成本这四个指标体现有益性，主要评价两种采购模式的相对优势，PPP的激励程度和风险转移相对于传统采购中政府的低借贷成本优势，政府与社会资本长期合作关系的相对优势和劣势，以确保不同利益机制发挥作用。（3）市场能力和补充项主要体现可实现性，衡量可能的市场需求水平、市场前景、社会资本应对市场变化的能力等。
(三) 定量评价指标改进
我国定量评价应对接我国财务评价现金流量净现值分析，形成以PSC为基准的定量评价方法的四部分改进。
1．原始PSC值。原始PSC值的计算以我国的财务分析为计算基础，主要参照项目全投资现金流量表。原始PSC也称作基本成本，是PPP项目全生命周期成本和收益的集合，根据预期发生的现金流量折现计算。对照我国项目经济评价的财务分析，我国的项目投资财务现金流量与英国原始PSC现金流量计算相近，但是项目列表的内容有差异，经调整可构建我国原始PSC测算表。
具体的调整内容如下：
（1）项目全部投资现金流量分析是在不考虑债务融资条件下进行的融资前分析，不包含融资成本。由于政府和社会资本的融资成本不同，因此不可忽略融资成本这一项，需要在原始PSC现金流量表中加入利息项，来体现政府和社会资本方在获取资金方面的差异。
（2）我国原始PSC现金流量分析不包含回收固定资产余值，因为我国一般所采用的是特许经营的方式与社会资本合作。通常情况下，基础设施的所用权并不转移给社会资本，在特许经营期内，政府只是授予社会资本方使用权。因此，对于私人投资者来说不会获得残值收益，回收固定资产余值将不包含在初始PSC内。
（3）由于许多PPP项目，尤其是大型交通类基础设施修建都无法自负盈亏，需要政府的财政补偿，而英国PSC体系中未包含补偿项，按照PFI模式，与补偿项类似的是政府租赁费。因为没有补偿项部分，所得税无法计量，所以，英国PSC采用的是所得税前数据。
（4）我国的项目投资现金流量表中还包含了税收项。英国将税收项包含在竞争中立调整中，由于最后得到的是PSC值，因此，关于税收项的包含在原始PSC还是竞争中立调整对最后的计算结果几乎没有影响，但是为了便于说明，使构建的PSC指标内容清晰，本文的初始PSC值未加入税收项，而将其纳入竞争中立调整这里部分。
2．竞争中立调整
竞争中立调整在我国应只包括政府设施租赁费、PPP咨询费以及各种税收优惠。对于PPP项目来说，租赁费是政府和社会资本根据实际情况自行安排。由于项目的不同，该部分内容是否纳入竞争中立调整部分，应根据具体情况进行分析和决定。印花税的调整问题应该包含在我国的竞争中立调整之中，印花税应该按照合同总额的万分之五纳税。在中国没有专门的部门进行PPP管理，因此没有专项的政府管理费用。但是，我国在前期评估中都需要聘请专业的PPP咨询机构提供服务，可以利用其估算。
根据我国国情，对竞争中立调整项作如下分析改动。
（1）资金成本。在英国，政府可以直接参与基础设施的建设，并且可以向银行申请政策性贷款，对于某些地区或是特定的工程项目是没有贷款利息的。而在我国，政府不可以以工程业主的身份直接向银行申请贷款，只能以其下属的城投公司或融资平台为载体申请银行贷款。另外，一般的市政工程项目贷款不在政策贷款的范畴内，贷款银行以商业银行为主，也很少存在免息的情况。因此，英国竞争中立调整中的资金成本在我国是不存在的。
（2）土地使用费。英国采用PPP模式时，政府提供的最普遍的优惠条款是土地租金的免除优惠。在我国，《中华人民共和国土地管理法》中第五十四条规定，公益事业用地、城市基础设施用地和国家重点扶持的交通、能源、水利等基础设施用地，在经过管县级以上人民政府批准，可以以划拨方式获得。因此，在我国PPP项目中土地一般是无偿使用的，不需要缴纳土地使用费。我国的竞争中立调整不考虑此部分内容。
（3）政府设施租赁费。政府设施租赁费来源于PPP项目建设、运营过程中使用厂房等设施需要向地方政府缴纳的使用费用，一般以租赁形式出现。对于该项内容，我国没有相关的法律条例规定基础设施项目是否可以享有租赁费用减免优惠。对于PPP项目来说，租赁费是政府和社会资本根据实际情况自行协商安排，由于项目的不同，该部分内容是否纳入竞争中立调整部分，应根据具体项目进行分析和决定。
（4）印花税。英国对PPP项目的特许权效率、税收等问题具有相关的法律法规规定，通常来说PPP项目特许权协议是包括在政府免税事项之中的。但是依据我国税法相关规定，特许权协议属于产权合同，应该按照合同总额的万分之五纳税。由于传统经营项目不需要签署特许经营协议，因此，印花税的调整问题应该包含在我国的竞争中立调整之中。
（5）工资税。在英国某些PPP项目从业人员的工资税可以免除，而在我国没有相关的法律法规，因此，不将工资税项目纳入竞争性中立调整。
（6）政府管理费。从英国的案例可以看出，政府管理费占竞争中立调整的比例较高，在澳大利亚这一比例甚至达到了80%，一般是设定一个费率乘以项目资产价值，费率设定不超过1%，代表政府成立专门管理机构的费用。在中国没有专门的部门进行PPP管理，因此没有专项的政府管理费用。但是，我国所有实施的 PPP 项目，在前期评估都需要聘请专业的PPP咨询机构提供服务。PPP 项目咨询费一般是依据国家计委关于印发《建筑项目前期工作咨询收费暂行规定通知》（1999）收取，其费率与建设项目估算投资额标准中的可行性研究报告类似，其费用收取标准见表5。
（7）其他税收。我国目前实行的分税制与多数参考的国家基本一致，除了比例和个别条款有所区别。由于分税制和“营改增”改革，地方政府具有一定的税权。因此，在采用 PPP 模式时，社会资本通过与政府的协商，可以在分属地方政府的税收上按照当地政府的有关规章申请税收优惠或者退税，具体情况要根据PPP 公司股东组成和项目类别来差别实行。
3.风险调整
鉴于我国现状，选择较复杂的风险定量方法是不现实、不可行的，我国PPP专家也需要通过对大量数据的积累，逐步形成对风险量化评估的方法体系。因此，在我国实行VfM评价的初期，应该采用专家风险识别和概率估计的简单分析法，逐渐积累经验。 PSC指标的风险成本包含可转移风险和不可转移风险（自留风险）。因为PSC 是政府部门主导的计算，所以在衡量公共部门的风险时会比较细致，而社会资本承担的风险不够重视，因此在进行测算时应该需要充分考社会资本在 PPP 项目模式下所承担的风险。比如，澳大利亚以 PSC 为基准制定招标文件，会把转移风险和自留风险分别列出，并把每种风险的定量化的方法写明。在社会资本方（投标人）在编制标书时，应该根据 PSC 中的风险项进行计算，不得随意变更风险项，如果发现风险项与实际情况不符，要另外附文件说明，正文部分应依照投标文件规格编制。转移风险需要自行计算，可以与政府计算方式不同。自留风险则应直接套用政府提供数据，不得擅自计算。凡是反规定的投标文件，视为废标。
4．折现率选取
英国财政部颁布的绿皮书（《the Green Book》）建议用社会时间偏好折现率作为标准的实际折现率进行VfM评价。由于物有所值定量评价计算的是净现值，所以对PPP项目的评价的结果在一定程度上受折现率的影响，并建议对长期（超过30年）合同应使用较低的折现率。降低长期折现率的主要理由是未来的不确定性，这种不确定性导致折现率随着时间而降低。在我国，如果是收益性项目则应该用正现金流量，如果是公益性项目，收入很小，则应该以成本计算，即负现金流。当以正现金流（收入）为基准进行折现时，如果该收益的不确定性较大，基于保守的原则，通常选择较大的折现率，使该项目的预期收益净现值较小，降低人们的预期；当以负现金流（成本）为基准进行折现时，如果该项目的成本发生有较大的不确定性，则应选择较小的折现率，加大该项目的预期成本净现值，同样可以发挥降低预期的目的。
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