当前，中国经济正走在供给侧改革的关键时期，依靠基础设施建设的投资拉动和投融资改革，中国经济逐渐止住下滑，各项经济指标回暖，基本实现了“软着陆”。从2014年43号文之后，地方投资拉动的资金来源2/3以上来自于地方政府对地方融资平台实施的购买工程服务，通过扩大政府购买服务范围和延长购买服务期限，采用先签订购买服务协议后纳入预算等方式进行融资。虽然解决了项目投资资金问题，但实质给政府带来了隐性负债，违背了《预算法》、《政府购买服务管理办法》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》等相关法律和规范文件规定，加剧了地方政府债务管理和金融管理风险。
2017年财政部重拳出击，针对当前地方政府的债务问题，严厉打击地方政府违规举债和隐性举债问题。5月3日，六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），6月2日，财政部又印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）。这两个文件的颁布，对亟需资金支持的地方政府而言可谓当头一棒，金融机构开始停贷、各地方融资平台开始债务清理，地方基础设施建设面临“缺水”的困境，甚至存在政府违约风险。
在笔者常年为地方政府提供投融资服务的过程中，尤其是43号文件之后，国家对于投融资改革从顶层设计到行业指导，颁布了一系列的文件，购买服务和PPP成为投融资改革的重要突破口。但是，地方政府和金融机构在执行这些文件的过程中，片面的理解和应用这些文件，依托于“金融捆绑财政”的传统惯性思维，地方政府和融资平台之间的关系依然没有进行市场化划分，金融机构始终如一的将融资平台视为政府信用背书的一部分，从贷款操作指引到具体监管实施均未能按照购买服务和PPP模式的要求坚决贯彻实施。“不规范”成为地方政府隐性负债的“导火绳”，也是财政部重拳出击的关键。
（一）购买服务主要不规范在于：扩大了政府购买服务的范围，延长政府购买服务期限，违反了先有预算后采购的原则，突破了现有的政府采购预算，且不受10%预算红线的限制。大量政府购买服务融资项目甚至没有按照政府购买服务的流程进行，仅仅只凭一纸购买服务协议完成融资行为。地方政府大量的基础设施建设项目融资多依靠融资平台公司的这种简单模式完成，甚至有的地方为了规避金融机构监管，采用购买金融服务的方式成立了大量的产业基金方式融资，大大的增加了地方政府债务风险，让国家发改委、财政部等在这两年的市场化投融资改革设计变成了虚设。
（二）PPP模式的不规范在于：社会资本方没有按照市场的原则进行投资，重建设、轻运营，未能执行真正的PPP意图，明股实债、保底收益等现象层出不穷，缺乏真正的市场化设计和绩效付费理念，因而这类“伪PPP”项目亦成为地方政府债务风险。
（一）案例：福建城投PPP转型。2014年8月，福建城投以省级投融资平台的身份问世，其使命是充分对接国家开发银行棚改专项贷款，支持全省除福州、厦门以外的各设区市开展棚户区改造和新型城镇化建设。2014年9月，随着国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台和2015年国家预算法即将实施，省城投公司棚户区改造委托贷款的功能被暂时停止，福建城投致力全省棚改的历史使命出现了波折。
作为省级投融资公司抓住国家大力提倡PPP模式开发建设契机。于是，2015年先后成立了PPP项目领导小组、PPP项目管理部，对PPP模式进行分析、研究、探索，力求在PPP模式项目开发上占得先机。城投公司大胆尝试BOT、EPC和小额参股拉动总承包等商业模式，省城投公司用项目项下权益质押完成项目的融资，以4.04亿元注册资本金撬动了33.92亿元的投资。
目前，福建城投公司已落地开工建设的PPP项目还有永安高铁南站、宁化县医院迁建、诏安城区主干道等。2017年2月24日，城投公司又与联美公司联合中标将乐县省道横五线暨积善工业园PPP项目，项目总投资将达8.5亿元。
（二）点评：随着87号文叫停基础设施类购买服务融资模式，PPP成为唯一的选择。当前，融资平台参与PPP项目的案例较少，主要原因在于PPP模式较为复杂，对投资人的管理能力要求较高，市场化程度和规范化程度高，具备专业能力的人员素质要求高。但是融资平台作为地方优质国企，往往资产规模大、地方政策熟悉、管理人员和模式等较为成熟，尤其较为容易和地方政府沟通，与地方金融机构有较好的合作关系，在融资平台市场化转型后是优质的社会资本方。
（一）融资平台转化为市场化投融资主体成为PPP项目社会资本投资人
关于地方融资平台能否成为合格的社会资本投资人，在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中第二条规定：本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。换言之，如果不是本级政府的PPP项目，融资平台公司是可以担任社会资本方的。
但是，2015年5月19日国务院办公厅发布《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），其中第十三条提出“化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资”。从42号文的内容看只要融资平台转化成为市场化的主体，成为本级政府PPP项目的社会资本方是合规的。
（二）规范执行PPP流程，牵头成为PPP项目社会资本投资人
融资平台通过资产重组、完善现代企业治理结构后，一般可以联合施工单位、运营单位等组成联合体参与地方政府PPP项目投资建设运营。与传统融资平台相比较，联合体的市场化程度大大提升，通过完善包括“两评一方案”的PPP流程，采用竞争性方式成为PPP项目的中标投资人并组建项目公司（SPV）后，与地方政府之间的法律关系不再是从属关系，而是市场化的合作关系，PPP合同约定了双方的权利义务，绩效考核提升了原有融资平台公司的管理水平。
笔者预计在政府购买服务行为被禁止以后，大量的公益类项目会通过PPP的模式进行操作，因为这是把违规融资的后门给堵了。大量公益类的基础设施建设如果还需要社会资本进行投资建设的话，肯定只能通过PPP的模式来进行操作。在当前的金融环境和社会环境下，地方政府大量的PPP项目主要的社会投资人只能依靠融资平台转型为市场化主体后的新型投资主体来实现。尽管当前一些央企等社会资本占领了较大的份额，但是与地方政府的沟通，包括付费方式的选择、融资成本便捷等方面，地方政府融资平台转型后的新型主体具备更大的优势。
（三）创新融资模式，规避地方债务风险
原有地方政府的基础设施建设项目在融资平台转化为市场化主体中标社会投资人并组建项目公司后，项目公司成为了项目融资的主体，只能依赖自身的信用和项目的信用进行融资，隔离了地方政府债务风险。
融资平台与地方金融机构的合作关系相对其他投资人而言具有更大的优势，项目公司的融资有融资平台的隐形担保关系（这是合规的），在融资成本、融资渠道等方面有较大的优势。因为作为PPP社会资本方的牵头方，除了享受投资收益之外，还可以分享部分建筑施工利润，对于融资平台未来的可持续发展奠定了坚实的基础，从而提高了市场化的水平，促进了融资公司转型。
按照42号文提出的“化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。”文件精神，这类存量项目PPP更是融资平台转型后的新型市场化主体的优势项目。这类项目的PPP化，对于化解当前地方政府债务风险显得非常必要。
此外，随着国家大力推广PPP项目资产证券化，融资平台投资的PPP项目资产证券化更容易得到地方政府的大力支持，对于创新地方投融资模式，化解地方债务风险意义重大。
咨询机构在PPP项目全生命周期管理过程中发挥着日益重要的作用。重庆明科作为财政部入库咨询机构，联合具有丰富融资平台经验的投融资服务机构—翼志智力产业组织推出“地方融资平台参与PPP项目全过程咨询服务”。主要服务内容包括：
（一）融资平台资产清查分类及重组方案；
（二）PPP项目全过程咨询，包括项目PPP项目识别，PPP项目准备、项目采购、项目执行及项目移交的全过程咨询；
（三）融资平台公司联合体选择及联合体协议；
（四）PPP项目合同咨询及项目公司股东协议；
（五）PPP项目公司融资服务，提供包括申请金融机构贷款、产业基金、私募基金、担保方式选择等咨询服务；
（六）项目建设期工程全过程咨询，包括招投标代理、工程监理、造价审核等咨询服务；
（七）PPP绩效考核和绩效管理。
每个项目前期组建不低于6人的专业团队，在实施机构的配合下，从入场开始到完成招投标的所有时间控制在100天之内。项目公司组建后，完成融资服务签订资金协议的时间控制在100天之内。
项目联系人：
潘贵生 电话：17001073777 邮箱：[email protected]
郭昌龙 电话：13639506762 邮箱：[email protected]
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