2017清华同衡学术周“产业引领特色小镇健康发展”分论坛上，北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理、财政部PPP专家库/国家发改委PPP专家库双库成员陈民作了题为“如何通过PPP模式运作特色小镇”的主题报告，针对PPP中政府与企业的三大矛盾，他提出了“三条线、两张表、一套计划”法则。
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随着国务院、发改委、财政部密集出台了一系列推广PPP的政策文件，国家对于PPP模式赋予“准国策”地位。趁着这股热潮，大量工程类、地产类企业进入区域综合开发领域，积极向城市运营商转型。
一
特色小镇开发从形式要件上与PPP模式是可以匹配的
从财政部对PPP模式的定义上看，PPP的关键四个形式要件“合作领域、期限10-30年、分工、回报来源”与特色小镇开发的特征非常匹配。
? 合作领域： 特色小镇建设本身包含了大量的基础设施和公共服务产品；
? 强调长期合作关系：特色小镇的建设通常都在10年以上；
? 政企分工：特色小镇开发涉及统筹规划、基础设施、融资、产业经济、社会公共服务、生态环境、文化特质等多个方面的专业工作，引入社会资本专业化运作有其必要性；
? 回报来源：文旅小镇的经营性产业是使用者付费且具备赢利模式；基础设施及社会公共服务，生态环境及人文环境部分可以采用政府付费或可行性缺口补助的方式。
综上所述，PPP模式是运作特色小镇很好的工具。
二
PPP（Public-Private-Partnership）政企合作模式的历史和趋势
1、PPP在中国经过20多年的发展铺垫，经历过三个阶段
1994年-2000年：1994年，国家计委选择一些基础设施项目进行试点，选定一些外资企业进行招商引资，并随资金一起引进BOT（build-operate-transfer即建设-经营-转让）模式，又称为“特许经营模式”。国家发改委选了广西来宾电厂B厂等五个试点项目做一个推广的试验基地，项目做得非常规范。1997年法国、日本企业承担建设运营的成都自来水厂成为第一个城市供水的国家BOT示范项目。
2000年-2008年：第二个高潮，在住建部，发改委的大力推广下，PPP模式的适用领域推广到市政公用行业，包括城市的污水、垃圾处理、燃气供热、公共交通等领域，目的是为了解决这些领域政府投资不足的问题，满足十五、十一五的重大发展目标。2008年金融危机后，PPP模式逐渐陷入低潮，地方政府融资平台成为城市建设融资的主力。2013年，全社会达成了一个共识，平台公司无序融资，地方政府过度负债，对经济是一个非常的损害，为第三轮PPP高潮奠定了思想基础。
2014年：2014年9月21日国务院43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面清理我们地方政府的无序融资行为，其中指出“推广使用政府与社会资本合作模式”，迅速掀起了PPP热潮。
2、国务院、发改委、财政部等密集出台了一系列政策文件，鼓励和指导PPP发展
PPP适用范围不断扩大：市政设施、水利设施、交通设施、公共服务、资源环境等项目。2015-2016年是PPP最火的两年，国家对PPP模式赋予了极高的地位，出台了政策保障、组织安排、部门利益协调等部署，都充分显示出PPP模式当仁不让的“准国策”地位。
3、PPP趋势分析
随着前期概念导入，政府立法、指导文件及融资政策的到位，它给我们政府和社会投资企业订了非常明确的行为导向，我们总结如下几个基本原则：
首先是PPP鼓励的行为：
a) 鼓励公共服务导向：绩效付费
b) 节约财政支出：物有所值
c) 以项目作为融资单元：风险分担
d) 合格投资人：限制股权转让投资人有明确的退出机制
其次是PPP禁止的行为：
a) 禁止房地产开发
b) 禁止固定回报
c) 禁止变相政府融资
三
伴随PPP热潮，地产类和施工类企业大量进入区域开发领域
我们研究了2016年区域开发投资企业的概括，25%属于地产类企业，57%属于工程类企业，他们已经开始探索，并逐步转型为区域开发及城市综合运营商这样的角色，在区域开发领域，特别是涉及特色小镇的区域开发，在商业模式及经营思路上与他们曾经熟悉的领域有很大的区别，PPP模式成为了一种新的开发途径。
四
在政府和企业设计特色小镇模式时，常常面临思维模式上的三大冲突，而只有解决好这三大冲突，才能顺利帮助企业完成商业模式及经营思路的转型
1、冲突一：单体项目思维与区域综合开发思维
单体工程项目的运作流程是线性的，企业在运作单体项目时，企业和政府之间边界清晰：企业负责项目的所有实施，财政部门负责付费，行业主管部门负责监管。
区域综合开发项目，企业和政府之间的关系由单体的“线性”扩大到“面”，整个片区，从规划、基础设施、公共服务设施、项目投资、产业落地等很多事项，企业和政府合作界面非常复杂，需要多个维度的协商、合作、边界厘清和利益平衡，这绝不是个简单的线性过程，而是一个循环往复的过程。
因此，在特色小镇项目上，政府和企业的边界及合作关系的界定，是非常不容易的。
2、冲突二：PPP强调公共服务导向与地产开发思维
在单体项目领域：政府与企业在PPP常规领域的绩效标准，如污水处理、轨道交通等，很容易达成一致：企业提供的服务与绩效目标匹配度高、容易量化、随时可考察、比较客观。
区域综合开发、特色小镇领域：
a） 政府关心的绩效指标：就业、产业落地、环境改善、GDP、税收；其特征：实现周期长、不易量化、缺少制定标准的依据、难以统计衡量；
b） 部分企业关心的绩效指标：拿地；有时缺乏长期目标。
可见，政府与企业就统一开发思路和计划，难以达成一致。
3、冲突三：政府的合理利润逻辑与企业追求利润最大化逻辑
政府认可合理利润：根据城市中国研究院针对2016年PPP集中的领域如：公路路桥隧道、公园绿化、综合管廊进行收益率分析，发现行业内普遍回报率在6%-7%水平，这也是政府认可的利润水平。
企业追求利润最大化：城市综合运营商对于收益率的期望目标基本在12-15%的水平上。
可见，政府与企业就项目的财务条件，难以达成一致。
五
如何处理好三大冲突：三条线、两张表、一套计划
三条线：通过描述清楚特色小镇开发中的规划空间边界、规划区内政企双方负责的项目内容边界、每类项目实施流程上的政企双方事责边界，来为双方的合作分工奠定清晰的基础。简单而言，从空间、项目、事责三个层面上界定好双方的合作关系。
两张表：通过政府与企业的两张投资收益表，说清楚在企业大规模投入下，与政府传统的慢开发模式相比，小镇的价值是如何得到提升的，作为双方制定财务条件的基础。
一套计划：通过整合政府对小镇的开发诉求和企业的盈利诉求，围绕小镇价值提升制定一套投资计划，作为政企双方合作管理的抓手，解决小镇开发的路径共识问题。
近两年来，我们服务了全国60个区域综合开发、产业新城及特色小镇项目。通过 “三二一”法则，运用PPP模式来运作特色小镇及区综合开发项目，政府与企业双方的思维模式会从矛盾、冲突走向共识聚焦。政府及企业双方通过明确边界，通过就收益率水平达成一致，找到一条既能满足政府诉求，也能满足企业利润及风险控制诉求的一个开发路径，就能有效应用PPP模式，运作且实现特色小镇项目价值最大化，通过产业引领特色小镇健康发展。
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