政府付费和政府补贴的PPP 项目必须进行财政承受能力论证评审（以下简称“财承”），是国家现行PPP 管理制度的硬性规定，其必要性和重要性毋庸赘言。但是，“财承”究竟应该评什么？“财承”究竟应该由谁评？“财承”究竟应该怎么评？“财承”究竟应该评几次？这四个看似简单的问题，在实务中却有不同版本的操作方法——有的地方认为应由受邀的专家评审并出具意见，而有的受邀专家认为应由财政部门评审并出具意见；有的地方认为“财承”是一次性的、一劳永逸，而有的地方认为“财承”应该贯穿PPP 项目的全生命周期；最为“奇葩”的是，当同一地方政府、不同的PPP项目、由不同的咨询公司提供“财承”报告编制服务时，同属于该县（市/区）一般公共预算支出预测的基数和环比增长率却各算各的，导致同一年份有不同答案的财政数据结论……等等，均不同程度地影响了“财承”的严肃性、完整性、合理性、及时性和有效性。
财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）第二十三条规定：“财政部门（或PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP 项目，进行财政承受能力评估”；第二十四条规定：“财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP 项目预算支出责任，评估PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP 项目，防止某一行业和领域PPP 项目过于集中”。
据此，本意见函梳理后的实操建议为：
1、“财承”的评审对象——当地政府全部已实施和拟实施的PPP项目。其中：“已实施”即为已经完成了项目采购，政府和中标社会资本方已经签订《PPP 项目合同》的PPP 项目；“拟实施”则为已经完成项目识别、项目准备阶段的工作，即将启动或已经完成项目采购程序，但政府和社会资本方尚未正式签订《PPP 项目合同》的PPP 项目。
2、“财承”的评审内容——分为两部分，其一是“能力测试性评估”，即度量当地财政未来期间各年度预计一般公共预算支出的10%（目前的制度规定上限），是否能够满足所有已实施和拟实施PPP项目的财政支出需求；其二是“结构合理性评估”，即衡量财政用于PPP 项目的支出，是否在不同行业和领域进行了合理分配，有无偏重现象。
3、有关“财承”评审内容的三点建议——
（1）在“财承”评审报告中，不仅要描述全部已实施和拟实施PPP 项目的财政支出需求额是否超出预计年度一般公共预算支出的10%，还需要评价全部已实施和拟实施PPP 项目分属行业和领域的财政支出数量统计及其比重关系；
（2）“财承”在行业和领域间的分配，应避免两个极端，既不能过于“专宠偏爱”、又不宜“雨露均沾”（PPP 项目的投资额都较大，“撒胡椒面”看似公平公允，但可能哪个项目都保障不了），宜有保有压、兼顾均衡；
（3）财政PPP 中心宜“滚动式”地做好当地未来3 年（与中期财政预算即“滚动预算”的时间周期相吻合）PPP 项目的总体规划，当财政承受能力与PPP 项目的财政支出需求之间产生“僧多粥少”的供需矛盾时，宜秉持“保存量（已实施项目）、控增量（拟实施项目）”的基本原则，对拟实施PPP 项目进行清单式细化分类排序，优先“重要又紧急”的项目、搁置“锦上添花”的项目；对财政部门而言，最简易的鉴别方法就是对照年初的当地《政府工作报告》找答案，最不可忽略的程序要求就是提交政府常务会研究决定。
二、“财承”究竟应该由谁评？
1、政策规定
（1）财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）第六条规定：“各级财政部门（或PPP 中心）负责组织开展行政区域内PPP 项目财政承受能力论证工作”；第七条规定：“财政部门（或PPP 中心）应当会同行业主管部门，共同开展PPP 项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助”。
（2）财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113 号）第九条规定：“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证……”。
（3）财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92 号）第八条规定：“经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告……出具财政承受能力论证报告审核意见”。
（4）《政府会计准则——基本准则》（财政部令第78 号，2017年1 月1 日起施行）第三条规定：“政府会计由预算会计和财务会计构成。预算会计实行收付实现制……财务会计实行权责发生制”。
（5）《财政总预算会计制度》（财库[2015]192 号，2016 年１月１日起施行）第二条规定：“本制度适用于各级政府财政部门的总会计”；第十一条规定：“总会计的会计核算一般采用收付实现制……”。
（6）财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）第三十三条规定：“财政部门按照权责发生制会计原则，对政府在PPP 项目中的资产投入，以及与政府相关项目资产进行会计核算，并在政府财务统计、政府财务报告中反映；按照收付实现制会计原则，对PPP 项目相关的预算收入与支出进行会计核算，并在政府决算报告中反映”。
（7）财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90 号）在第“八”部分规定：“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP 项目”。
（8）《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》（财金[2016]144 号）第九条规定：“入库专家承担以下工作职责……受地方政府、社会资本方等委托，参与PPP 项目相关方案设计、评估论证、人员培训等工作”。
2、“素人”解读
（1）财金[2014]113 号、财金[2015]21 号、财金[2016]92 号和财金[2016]144 号文件从不同的角度予以了清晰规定——关于PPP 项目的财政承受能力论证评审工作，财政部门的身份定位是“负责”、即责任主体，行业主管部门的身份定位是“会同共同开展”，专业中介机构的身份定位是“协助”，专家个人的身份定位是“参与”。
（2）财金[2014]113 号规定——进行财政承受能力论证评审时，除了“项目全生命周期内的财政支出”，还必须充分考虑“政府债务”的因素。
（3）政府债务和政府性基金预算的专业性——财政部对“政府债务”有专门的政策规定，比如有政府债券形式债务、还有非政府债券形式的存量债务、更有地方政府债务限额的规定等，“门外人”难以知晓“门内事”；政府性基金预算一般都专款专用，专业性也很强，如政府性基金预算究竟有哪些？究竟哪些“可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP 项目”？与政府债务一样，几乎都属于财政专职工作人员的“专利”性专业领域。
（4）PPP 项目政府会计核算的“两账制”——“权责发生制”属于“应计制”，只要应确认的权利和应承担的义务已经发生，即需要会计记账确认；而“收付实现制”属于“现金制”，只有实际收到现金或实际安排支付款项时，才需要会计记账确认。解读财金[2015]21 号文件第三十三条规定，可以得出的结论是：政府之于PPP项目的资产，按权责发生制及时确认记账（属于《政府会计准则—基本准则》规定的“财务会计”规范范畴）；而政府之于PPP 项目的支出责任，按收付实现制于计划安排支出的预算年度而不是义务的实际发生年度进行确认记账（属于《政府会计准则—基本准则》规定的“预算会计”规范范畴，即政府债务和过去已经形成政府支付义务的PPP 项目支出责任，在发生时属于“表外”登记内容）。
（5）客观分析——已实施和拟实施PPP 项目的财政支出责任，在义务发生时与“政府债务”均属于“表外登记”，在安排支付时又同属于政府综合财力（扣除工资福利等刚性支出后的政府可支配财力）应予以保障的支出范畴，因此，“财承”不宜仅就PPP 而论PPP，必须考虑“政府债务”因素，否则，可能导致虚假财政承受能力的判断；同样，哪些政府性基金预算可统筹用于PPP 支出、额度有多少，并非像“一般公共预算支出”那样简单抄个数字就行，需要结合具体政策规定和当地财力表现逐项甄别认定。因此，除了当地财政部门工作人员，任何专家在“财承”评审现场，均不可能完整合理专业地对财政承受能力做出较恰当的评判！
3、有关“财承”的构成部门、人员及角色定位建议
（1）“财承”的申请部门——项目实施机构。根据财金[2016]92号第四条规定（篇幅所限、不做引述），“财承”应由项目实施机构发起“提请”，即“财承”和“物评”均属于“依申请而组织”的事项，“财承”的论证评审现场，必须有申请人也就是项目实施机构的人员出场并自始至终在场。
（2）“财承”的责任部门——责任政府的财政部门。对于两个以上政府共同承担的PPP 项目（如跨行政区域的城际铁路PPP 项目），宜共同组织并共同承担“财承”责任，最终确定评审意见并出具评审报告。
（3）“财承”的第三方部门——受托编制PPP 项目“财承”报告的咨询机构。
（4）受邀专家之于“财承”的合理身份定位——类似于“人民陪审员”、但不能当“审判长”，类似于“有限合伙人”、但不能当“普通合伙人”。一言以盖之：“财承”时，受邀专家既不能置身事外、更不能越俎代庖。
（5）“财承”到场及签字人员和受邀专家发表意见的建议——
到场人员至少应有：财政PPP 中心的代表；项目实施机构的代表；咨询机构的项目参与人员；受邀专家；参与评审的财政其他职能部门委派的代表。
参与评审的财政其他职能部门委派代表应该有：财政预算管理部门的代表（预算审核和政府债务管理）；财政国库支付中心的代表（预算执行）；财政对口职能科（处/股）室的代表（如养老PPP 项目对口社保科等）；财政政府采购管理部门的代表（PPP 项目采购）和财政投资评审中心（若有）的代表等。
受邀专家的“有限评审责任”宜为：根据相关政策规定，对提交论证评审的单一具体项目，结合项目实施方案设计和物有所值评价情况，仅就其财政支出的责任识别和测算的充分性（即是否完整）、适当性（即是否合规）、全部已实施PPP 项目及待评审拟实施的该PPP 项目所体现的行业/领域的均衡性等三个方面，“独立提出”专业意见并签字（《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》第十条第三款并未规定须汇总专家组的综合意见，即宜发表专家个人的专业意见）；受邀专家无权力、无能力、无责任、无义务就“财承”应考虑的“政府债务”、可统筹用于PPP 支出的政府性基金预算乃至对“财承”最终评审结论发表意见和承担责任！
三、“财承”究竟应该怎么评？
财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）的政策规定非常清晰，但未能如《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167 号）那样附录评价表格。为此，经研究后，本意见函尝试性提供如下的《PPP 项目财政承受能力论证评审意见表》，仅供地方财政部门参考。具体为：在评审现场，受邀专家和财政评审代表可参考“备注”的建议，通过划“√”或“×”或填列具体比例数字的方式，表达各自的评审意见并签名；财政预算管理部门和财政PPP 中心综合汇总后，做出是否通过财政承受能力论证的最终评审结论（宜由财政部门自行增设“汇总表”，对各单项设定权重分值，各单项均以多数票通过为宜，“非1 即0”，多数通过即得相应权重分、未能满足多数通过即得0 分）报政府审批。
另外，在“财承”的实操中，究竟应该如何进行拟实施PPP 项目的“财承”排序？本意见函的建议为——
1、财政部门（PPP 中心）统一制订本年度的PPP 实施计划，报政府常务会议审批。
2、若政府领导指示有“必须确保的PPP 项目”，那么，对其宜虚位以待；否则，宜谁先通过论证、谁先享有“财承”空间。
3、存在二次以上评审的PPP 项目、且又不属于政府指示“必须确保的PPP 项目”，不宜先入为主、即在第一次评审未通过时就为其预留“财承空间”；否则，将客观导致项目实施机构之间“争抢速度、漠视质量”的现象发生，严重冲击PPP 模式的严肃性。
四、“财承”究竟应该评几次？
财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）第二条规定：“财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP 项目财政管理提供依据”；第二十九条规定：“在PPP 项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化”。财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92 号）第七条规定：“各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核”；第八条规定：“经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告……出具财政承受能力论证报告审核意见”；第十七条规定：“PPP项目合同审核时，应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是否发生实质性变更”。
据此，本意见函对“财承”论证评审的次数建议为——
1、“财承”不宜“一次评审定终身”，也不宜“混同于绩效评价年年搞”，较合理的频次应是“2+N”次；
2、第一次“财承”应在项目识别和项目准备阶段，根据项目实施方案和已经通过的物有所值评价，进行财政承受能力的综合论证评审，为政府批准项目实施方案、正式启动项目采购程序提供决策依据。
3、第二次“财承”应在项目采购阶段、于《PPP 项目合同》正式签订前的合同审核环节，对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件和社会资本方的中标报价明细信息，进行调整后的再论证。
4、第“N”次财承的选择，宜结合项目实际而定：如新建和扩建项目，在项目竣工验收合格后，实际建设成本的决算数字一般会与第一次和第二次“财承”时建设成本的估算/概算数字有差异、且一般将于此环节兑现施工方中标时工程造价结算费率的下浮承诺，则相对于政府付费和可行性缺口补助的PPP 项目而言，确定项目财政支出的基数发生了变化，原则上宜进行负责任的“财承”再论证；又如在项目执行阶段进行中期评估时，可能结合项目已经运行的状况、会调整项目公司的运营内容或运营模式，则相应将影响政府付费和可行性缺口补助PPP 项目的运营成本发生变化，继而可能需要调整项目的以后年度财政支出责任，原则上也需要进行负责任的“财承”再论证；究竟该不该追加“财承”、该追加几次，宜因时因地而异、具体项目具体分析，不能“一刀切”。
来源：武汉资本