2014年12月财政部印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知，“政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用”总结一下政府购买服务就是政府“为人民服务和为人民服务所需要的服务”
2015年《政府工作报告》的缩略词注释:“指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率”
2017年5月28日《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）发布。
87号文之前政府认定PPP模式的本质就是政府购买服务。
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）提出，政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务；可见在财政部87号文出台之前，财政部一度将PPP理解为政府购买服务的一种形式，政府购买服务及PPP之间并无明确的界限。
由于在PPP项目在立法层面仍有所欠缺，为了绕开PPP繁琐的程序和监管，各种伪政府购买服务项目在2015年下半年开始愈演愈烈，认为工程为服务之载体，以提供公共服务之名义建设工程成为政府工程采购变向融资的主要方式。但依据《政府采购法》，政府购买服务的主体工程承建与政府工程采购的区别泾渭分明。（如下图1.）
| 政府工程采购与政府购买服务主体工程承建的比较 |
项 目 | 政府工程采购 | 政府购买服务主体工程承建 |
立项主体不同 | 政府工程立项主体是政府或其部门 | 为提供服务而建设工程的立项主体是承接主体自己 |
产权归属不同 | 政府工程建成后产权属于政府或其部门 | 为提供服务而建设工程产权属于项目承接主体 |
预算管理不同 | 政府工程建设投资应纳入建设期各年度财政预算，资产化，支付的是工程款，政府形成固定资产 | 政府购买服务费用纳入各服务年度财政预算，费用化，支付的是服务费，政府不形成固定资产 |
合同义务不同 | 承建或代建政府工程仅应提供建设或代建服务，建成后即移交 | 承接主体为履行政府购买服务合同义务投资的项目，在建成后还包括管理或运营，直至服务期结束 |
合同期限不同 | 工程采购合同期相对较短，一般以建设期加质保期为限 | 签订较为长期的购买服务合同，以稳定投资者预期 |
支付计划不同 | 工程采购一般根据招标合同、建设进度或财政预算安排，在建设期、质保期分期支付工程款或代建费，各年度支付计划一般不具有均衡性 | 政府购买服务合同则因为提供服务的一致性，各年度支付计划一般具有均衡性 |
总 结 | 政府购买服务的初衷和目的是“花钱买服务，以钱养事，不养人、不养资产”，其购买的核心产品是服务而不是资产 | |
图1.
截止2017年7月，市政工程和交通运输合计占PPP已入库项目的47.7%，尤其市政工程建设的热情不减，用政府购买服务模式参与工程采购，架空PPP，可以绕开监管规避程序。方便一些条件不达标或难以入库的项目顺利落地。由于PPP模式监管严格，所以操作流程较为复杂，政府必须严格按照“物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案、将项目可用性付费或可行性缺口补贴纳入同级财政预算的人大决议”等等一系列手续和流程进行实施，各个环节包括了：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等，且对招标方式及招标流程有着严格的要求，还需受10%一般公共预算支出的限制。
用政府购买服务模式参与工程采购架空了PPP模式，也导致一些按照政府购买服务模式运作的项目质量较差，同时隐形增加了地方政府的债务违约风险。
1.明确政府购买服务的标的：严格限制在属于政府公共服务职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是已有预算安排的基本公共服务项目。
2.明确政府购买服务指导性目录的约束力：对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。
3.明确指导性目录的负面清单：1.货物包括原材料、燃料、设备等；2.建设工程新改扩建 3.基础设施建设 4.土地储备前期开发、农田水利等建设工程也不能纳入政府购买服务范围。工程不仅不能单独购买，不能与服务打包购买。
4.明确“金融服务”不属于政府购买服务范围：严厉禁止将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
5.明确先预算后购买的原则，且间接将购买服务期限限于三年内：坚持先有预算、后购买服务，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。
6.明确政府购买工程禁止性规定的例外，即“棚改和异地扶贫搬迁”：党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）
7.明确政府购买服务的融资主体是政府购买服务的承接主体而不是政府：承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定;禁止政府签订应收账款等合同帮助企业融资：不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
1.列举政府购买服务的负面清单，也明确禁止了基础设施工程项目：货物（原材料、燃料设备等）、建设工程新改扩建、基础设施建设（铁路、公路、机场、通讯以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域）、土地储备前期开发、农田水利等建设工程均不能纳入政府购买服务范围。且严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
2.明确提到了政府购买服务原则上不得超过三年：因为我国有中期财政规划，中期财政规划的期限就是三年，要坚持先预算后采购的原则，那么政府购买服务只能是三年之内。
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