为了贯彻落实李克强总理在7月5日国务院常务会议上关于要拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环的指示精神，国家发展改革委印发了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（以下简称《通知》），为地方政府和在建项目的融资开辟了一条新的渠道，针对当前我国已实施PPP项目中新建项目多、存量项目少的问题，鼓励地方政府通过PPP模式向社会资本出售优质基建项目的股权、经营权、收益权等权利，规范有序盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。
各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委，新疆生产建设兵团发展改革委：
按照党中央、国务院工作部署，我委会同相关部门加快推广政府和社会资本合作（PPP）模式，取得了较好成效，在加强基础设施建设、促进民间投资等方面发挥了积极作用。但是，已实施PPP项目中新建项目多、存量项目少，不利于盘活存量资产、提高基础设施运营效率。根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）等文件精神，为更好运用PPP模式盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环，现就有关事项通知如下。
点评：PPP项目中新建项目多、存量项目少，基础设施领域存在资产沉淀和运营效率的问题。“运用PPP模式盘活基础设施存量资产”是一个新提法，发改委曾在去年提出“盘活PPP项目存量资产”（发改投资[2016]2698号），与本次发文不同之处在于2698号文的目的是支持PPP项目融资，而本次发文的目的是支持政府融资。
一、充分认识运用PPP模式盘活基础设施存量资产的重要意义
改革开放以来，经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。积极推广PPP模式，加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环，有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担；有利于化解民营企业融资能力不足问题，更好地吸引民间资本进入基础设施领域，丰富民营企业投资方式；有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施项目运营效率，降低运营成本；有利于推进国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济共同发展；有利于加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革。
点评：此段阐述了盘活存量资产对地方债、民企融资、项目运营、混改和供给侧改革这几大中国经济热点问题的积极意义。
二、分类实施，规范有序盘活基础设施存量资产
各地要根据当地实际情况和项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产。要精心编制项目实施方案，做好项目联审，提高决策水平。涉及新增投资建设的，应依法依规履行投资管理程序。项目决策后，应通过公开招标等竞争性方式公平择优选择具有相应运营能力和管理经验的社会资本方作为合作伙伴。项目运营期间，实施机构要加强绩效评价，切实提升运营效率。
点评：文件强调采用公开招标等方式公平择优选择社会资本合作，强调了公开招标作为存量资产项目社会资本选择的首选地位。做好实施方案和项目联审、以运营管理为重、加强绩效评价、提升运营效率，这是盘活存量的几个重点。
对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。（即原本由政府负责运营的非PPP存量项目可以改用PPP模式，政府与社会方合作成立项目公司，其中，社会方投入资金，换取PPP项目公司的股权，而政府出让部分权利如资产所有权、股权、经营权、收费权等，获得资金。）
对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。（PPP存量项目可以改变项目公司的股权，政府出让部分股权，获得资金。）
对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。（在地方政府融资全面规范的背景下，部分在建的非PPP项目或面临资金接续的困难，鼓励这些项目采用PPP模式是为其后续融资做准备。）
点评：本次的分类非常清晰而明确，拟采取、已采取和在建项目是PPP相关规范性文件对存量基础设施项目的最新分类，另外，存量项目推广PPP模式，除了各种OT之外，还提到了委托运营和股权合作，这两种方式在操作时一定要注意结合国有资产转让程序，特别是政府已将股权授权或直接由当地国资企业管理时，要严格按照国资委32号令（企业国有资产交易监督管理办法）执行。
运用PPP模式盘活基础设施存量资产，要在符合国有资产管理等相关法律法规制度的前提下，解放思想、勇于创新，优先推出边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量资产，提升社会资本参与的积极性。支持社会资本方创新运营管理模式，充分挖掘项目的商业价值，在确保公共利益的前提下，提高合理投资回报水平。
三、规范管理，实现投资良性循环
PPP模式盘活基础设施存量资产回收的资金，除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外，应主要用于新的基础设施和公用事业建设，重点支持补短板项目，形成新的优质资产。对再投资形成的新优质资产，条件成熟时可再次运用PPP模式盘活，引入社会资本方参与运营和管理。由此实现以PPP模式盘活优质存量资产，转让所得用于新建基础设施和公用事业项目，通过再投资形成新优质资产的良性循环。
运用PPP模式盘活基础设施存量资产时，要规范与社会资本方的合作行为，严禁利用PPP模式违法违规变相举债。
点评：此段解释实现“投资良性循环”的思路。实操层面，要将资产或股权转让所得优先用于职工安置、债权债务处理和防止变相举债之外，还有通过盘活存量资产回收的资金的使用方向、路径及相关合规性问题。避免出现转让所得挪作他用，产生不稳定因素，为扎实稳妥推进存量资产操作PPP项目奠定稳定基础。在PPP模式下，财政资金可以按照“引导——退出——再引导——再退出”的路径反复利用，充分发挥撬动社会资本的杠杆作用。
四、加强协同合作，保障基础设施存量资产盘活工作顺利实施
建立基础设施存量资产盘活协同工作机制，强化组织领导和统筹协调。各地发展改革部门要按照政府统一部署和职责分工，主动与行业管理、国有资产管理、财税、国土、环保、人力资源社会保障等部门加强衔接，形成合力，共同推进运用PPP模式盘活基础设施存量资产工作。
点评：协同机制非常重要，对于存量资产处置而言尤甚。上文中对相关部门的排序明显是有所考虑的，对应的也都是存量资产处置当中常见的难点。
在运用PPP模式盘活基础设施存量资产时，要做好尽职调查、清产核资等前期工作，合理确定国有资产公允价值，既要防止国有资产流失，也要保障社会资本方合法权益。积极推动相关事业单位和国有企业改制工作，努力解决国有产权核实与界定、债权债务处理、人员分流安置等问题，保障基础设施存量资产盘活工作顺利开展。
点评： PPP模式与我国现有法律法规之间多有冲突、矛盾之处，国有资产管理即为主要领域之 一。
对采用PPP模式盘活存量资产的基础设施项目，支持通过资产证券化、发行PPP项目专项债券等方式开展市场化融资，提高资产流动性，拓宽资金来源，吸引更多社会资本以不同方式参与。
五、总结经验，发挥示范项目的引领带动作用
各省级发展改革委要对本地区运用PPP模式盘活基础设施存量资产的工作情况进行全面梳理，及时总结经验，改进完善相关制度，推进工作顺利开展。要筛选出操作规范、成效明显、经验可复制可推广的项目，加大宣传力度，发挥示范作用。
请各省级发展改革委推荐本地区3－5个运用PPP模式盘活基础设施存量资产效果好的项目，于2017年8月4日前报我委（相关要求详见附件）。我委将从中遴选若干示范项目，组织推广。
点评：各省3-5个好项目备选，TOT的大潮即将来袭。
国家发展改革委
2017年7月3日
盘活存量资产PPP项目的难点分析
一是存量资产PPP资金来源最有优势的机构便是银行、保险等金融机构，这样导致在操作中金融机构成为实际的社会资本方，这与PPP设计的初衷必然不符合的，也与财政等部门倡导的PPP合规化相矛盾，具有合规瑕疵。TOT模式的“O”运营部分完全也名不符实。
二是存量资产中使用者付费及有经营性收入的资产规模有限，无法解决庞大的新增资金需求，即使地方政府愿意拿出这部分资产来，现金流也普遍还是不够。没有收费机制（或收费不足）的道路、医院、养老、体育场馆等存量设施，是否可以像新建项目那样实施PPP，建议相关部门给出明确意见。理论上，只要有设置相应的绩效考核机制和付费规则，采用政府付费，没有收费机制的存量资产也可以做成PPP。如果可以做PPP，政府付费，则需要进行财政承受能力评估。不然，地方政府都拿没有收费机制的存量设施做PPP，没有约束机制，会加大未来财政支付风险。实际上就是变相融资了。
三是存量资产的定价问题，目前缺乏权威的方法和机制，定价低了，涉嫌国资流失；定高了，社会资本投资意愿不高。建议相关部门出台相关的定价评估指引。
四是存量资产转让程序问题，按照国资管理相关法规，国资转让一般应在政府的联合产权交易所（公共资源交易中心）进行，且价高者得，这与目前PPP社会资本招标采购程序并不一致，到底采用哪种程序，建议相关部门予以明确。
五是存量资产PPP意愿问题，有收费机制的优质资产，都是肥肉，都是政府的平台公司在运营，都存在相关利益方。这些优质资产转为PPP模式，会存在不少阻力。
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