[内容摘要]：棚户区改造引入PPP模式在中国河南焦作和安徽安庆有两个案例。根据这些案例总结出棚户区改造PPP的大致几种具体模式。（1）土地一级开发模式；（2）土地一二级联动开发模式；（3）政府回购模式。最后本文提醒棚户区改造的社会参与者关于PPP的风险所在。
[关键词]： PPP 棚户区改造 风险控制
棚户区是城市扩张过程中被动形成的密度较大、质量较差、年限较久的以低层房屋为主要形态的居住区域。一直以来，棚户区改造项目的资金与实施都由政府承担，融资压力较大，而近年来随着政府力推PPP模式，运用PPP模式进行棚户区改造的成功案例开始出现。PPP模式是一种新型的项目融资模式，即政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，其目的为共同完成某个项目并各取所需。对政府而言，PPP模式既能够缓解资金压力，又能提高项目的运作效率。对投资人而言，合作项目因有现金流或投资收益保证，同时或能享受地方优惠政策，因此具有一定吸引力。
一、棚户区改造PPP模式的现有案例
目前已公布的采用PPP模式的棚户区改造项目大致有两个，一是2011年河南焦作棚改项目，二是2014年安徽安庆棚改项目。
（一）河南焦作棚改项目
根据当地实际情况，地方政府将棚户区改造项目进行市场细分，界定范围，区别情况，采用不同的PPP模式。
对于城市棚户区中具有商业开发价值的区域，由政府统一组织，采取市场开发方式进行运作。具体运作方式：一是由政府组织拆迁补偿，土地出让收入首先用于支付拆迁补偿形成的土地成本；二是由国土资源部门组织土地公开出让，以拆迁安置作为土地出让条件，确定开发建设单位。
对于其他不具备商业开发价值的棚户区，由政府所属的公共住房建设投资公司实施改造。
工矿棚户区改造采取：（1）企业自行改造；（2）企业与社会资本联合建设；（3）房地产综合开发等方式进行。具体运作方式：企业自行改造的要纳入经济适用住房管理，优先安置拆迁户及本单位低收入住房困难家庭，多余住房可供应符合标准的辖区低收入住房困难家庭；在确保企业自行改造安置拆迁户及本单位低收入住房困难家庭后，土地若有剩余可另行挂牌出让；企业自行改造工矿棚户区的，要按照规定比例配建廉租房。
上述棚改项目采取的PPP具体操作模式为土地一级开发模式和土地一二级联动开发模式。
同时作为市场化运作的项目，需要有一个合理的投资回报，所以在PPP模式中需要包括政府补贴的环节。政府补贴可分为资金补贴、税费优惠和捆绑开发等多种形式。为了保证棚户区改造工作的顺利进行，焦作市出台了一系列关于棚户区改造的优惠办法：
在税费方面，棚户区改造项目免征城市建设配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。房地产开发企业参与棚户区改造偿还原拆迁房屋面积部分，按照有关规定减免税费；
在资金方面，土地出让收入优先安排拆迁补偿形成的土地成本。同时政府对棚户区改造项目，通过以奖代补的方式给予资金支持；
在土地方面，城市棚户区改造范围内的市政和公用设施用地及配建经济适用住房、廉租住房用地以划拨方式供应等。
（二）安徽安庆棚改项目
在安徽安庆棚改项目中，市政府与省投资集团控股有限公司签订框架协议，由安庆市城市建设投资发展有限公司与省投资集团一家下属企业合资成立项目公司，并由该项目公司全面负责棚户区改造PPP项目。
该棚改项目因资料不多，尚未确定其具体操作模式。
在近两年中央及地方政府陆续推出的PPP项目中，棚户区改造均赫然在列，可以预见未来一段时期内采用PPP模式的棚户区改造项目在数量与规模方面将有大幅提升。
二、棚户区改造PPP具体操作模式
根据国家发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），PPP模式被定义为“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系” 。可知特许经营、购买服务、股权合作等均为当前政府力推的PPP具体模式。根据项目管理运营形态，PPP项目可以分为经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目。经营性项目由项目的使用者付费，非经营性项目由政府付费，准经营性项目是使用者付费不足以覆盖项目公司投资运营成本的，政府需要给予一定补贴。
棚户区改造项目因其本身并不能产生现金流，或者仅能通过政府制定安置政策由居民集合部分资金，因此棚户区改造项目不具有通过特许经营产生持续收益的可能，PPP模式的棚户区改造项目中融资基础与其他特许经营项目并不一致。根据现有行业经验，社会资本参与棚户区改造项目，能够获得的收益主要包括以下三种：
（一）土地一级开发收入。地方政府授权棚改项目公司承担土地一级开发职责，承诺待土地开发整理完成后公开挂牌出让，并将一定比例的土地出让收益支付给项目公司。
（二）土地一二级联动开发收入。对于土地一级开发资金不足以平衡项目投资的棚户区改造项目，政府与项目公司往往采取一二级联动开发的合作形式，即政府授予项目公司土地一级开发的权利，同时通过合法合规的方式，使得项目公司通过公开招拍挂合法获得土地使用权。项目公司可以进行商业开发，待项目建成后有权获得房产的销售收入、租金收入以及停车费等配套收入，并以该收入作为棚改项目投资回报。由于土地一二级联动开发收入是项目公司的经营活动收入，不属于地方政府收入范畴，地方政府也没有为其提供隐性担保，因此不会增加地方财政压力和债务负担。
（三）政府回购收入。棚户区改造属于重大民生工程，其公益属性和公共特征决定了政府应在棚改中发挥主导作用，政府财政资金也就成为棚改项目的重要收入来源，这种现象在棚改工程推进初期尤为明显。在具体操作中，项目公司与当地人民政府签订投资建设与回购协议，明确规定由项目公司负责棚户区改造的投融资与施工，项目建成后地方政府按协议约定向建设主体支付回购款，而这部分回购款也就成为棚改项目的收入来源。以政府回购收入作为棚改项目的收入来源，无疑增加了地方政府财政压力和债务负担。且属于BT模式，目前基本已经禁止。
与上述三种收益相对应，棚户区改造的PPP具体模式可概括为以下三种：
（1）土地一级开发模式；（2）土地一二级联动开发模式；（3）政府回购模式。
三、棚户区改造PPP模式主要风险
（一）项目收益风险
能否取得收益，是投资人衡量PPP项目可行性的关键因素。政府若想吸引社会资本参与PPP项目投资，必须对项目收益予以一定保障。对于非经营性的棚户区改造PPP项目而言，采用政府付费或者政府补贴的，必须确保用于支付项目收益的财政资金已按照《预算法》的规定纳入政府预算，且该等预算与当地财力经济发展水平相匹配。
（二）信用风险
信用风险是指政府与社会资本双方履约意愿、履约能力及信用保证的效力。相比而言，政府信用风险占主要地位，因为政府容易在短期利益的驱使下通过设定过高的投资回报率以吸引社会资本，但最终因承受能力不足而产生信用风险。当然对政府而言，投资人在诚信、资质、实力、资质、经验等方面也可能存在问题，继而影响项目履约进程。
（三）政治风险
主要包括政府换届、领导人变更、政府债务危机、公众反对、政治不可抗力等风险。
（四）政策法律风险
主要包括PPP项目法律体系不完善、法律变更、税收法规调整、担保政策变化、合同文件风险等。
（五）建设风险
主要包括政府决策与审批延误、土地获取风险、融资风险、地质风险、工程变更、建设不可抗力等。
对于上述风险，应综合考量各方对风险的控制能力、风险与回报匹配程度，按照“风险由最适宜一方承担”的原则进行分配，同时采用风险回避、风险自留、风险控制、风险转移等策略予以应对。
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