PPP项目全生命周期的咨询服务匹配

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引 言

国家财政部出台《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》，对PPP咨询机构进行规范管理和监督，加强咨询服务信息公开，有利于PPP项目更好地落地和实施。咨询机构作为政府和社会资本的智库、顾问角色，同样伴随着PPP项目整个生命周期，首先须做好自律并提供高质量的专业服务，才能协助地方政府贯彻国家大力推广PPP模式的精神和指示，完善地方基础设施建设和公共服务，不做出有损市场公平竞争和伤害社会公众利益的事情。本文阐述分析PPP咨询机构在PPP项目全生命周期各阶段承担的咨询服务工作，以及PPP咨询机构在保持独立性上面对来自政府和社会资本方的压力。

一.PPP咨询机构的主要工作

《办法》指出，PPP咨询机构分为综合和专项两种类型，其工作包括但不限于：编制PPP项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、运营中期评估和绩效评价，以及相关法律、投融资、技术、财务、采购代理、资产评估服务等。

1.编制方案

PPP项目在国内一般是由地方政府发起的，通过选择咨询机构编制相关方案，完成项目的立项。咨询机构需要论证项目政府利用PPP模式引进社会资本投资是否比政府自主投资成本更低，即物有所值评价，若涉及到财政支付或财政补贴须论证财政承受能力，是否触碰到PPP支出不超过当年财政公共预算10%的红线。在论证PPP模式可行之后，再确认项目的PPP实施方案，包括政企合作模式、社会资本的收益来源、如何筛选社会资本、如何对社会资本运营进行绩效考核等。

2.招标代理

项目立项阶段完成后，PPP咨询机构协助政府申报项目进入地方或国家PPP项目库，或提交评审材料申报国家PPP示范项目等，增加项目对社会资本的吸引力，同时负责为地方政府组织公开招标程序，选择最合适的社会资本。PPP咨询机构作为招标代理机构，根据项目实施方案起草PPP项目招标文件及PPP合同草本，组织社会资本资格预审、投标、竞争性谈判等活动，协助政府就社会资本资质、业绩、投融资+建设+运营能力和竞争性指标报价进行综合评比，协助政府与预中标社会资本就PPP合同进行磋商确认，最终使双方签署合同，项目顺利落地。

在此阶段，政府可引进律师事务所、金融机构等作为法律、财务顾问等专项咨询机构，负责与预中标社会资本的PPP合同谈判、SPV（项目公司）融资等事宜，如PPP咨询机构综合性和实力较强，也可继续在项目谈判及项目公司组建中承担顾问和双方协调的主要角色。

3.运营考核

在长达十几年、几十年的PPP项目生命周期里，前期编制的实施方案是否能有效落实，关键在于项目运营环节。尤其对于政府付费类项目，为真正实现政府与社会资本风险共担、收益共享，必须对社会资本运营期的表现给予绩效考核，PPP咨询机构不能在设计完成绩效考核方案后就一走了之，仍应伴随PPP项目周期落实绩效考核方案，组织对社会资本的绩效考核活动，政府凭考核结果付费。

项目运营阶段涉及项目的产出或维护，主要考察的是项目相关技术指标的完成情况，需要技术专家主导绩效考核工作，如PPP咨询机构未配备相关的专业技术人员，则须引进技术顾问作为专项咨询，确保考核结果公正权威。

4.PPP资产证券化

保质保量建设且运行良好的PPP项目，在满足合规条件要求，且社会资本有二次融资意愿时，PPP咨询机构也负责为项目设计资产证券化方案，允许社会资本在不规避转移运营主体和运营责任的前提下利用资本市场回收部分现金流，增强企业资金流动性。PPP资产证券化对原来大部分从事工程咨询的PPP咨询公司而言属于新生事物，因此需要金融机构作为专项咨询协助，如对基础资产的界定涉及资产评估，资产证券化产品在交易所上市销售涉及资产打包、利率期限等融资指标设定、承销等环节涉及各金融专业领域，由于PPP咨询机构对PPP项目本身的熟悉了解，理应由其牵头金融机构来完成PPP资产证券化。

二.实操中PPP咨询机构面对的阻力

由于PPP项目的复杂性及市场一些潜规则，PPP咨询机构在项目前期阶段可能会遭遇来自政府方和社会资本方的压力，进而可能影响咨询工作的独立性。

1.关于物有所值评价与财政承受能力论证

在减轻政府财政支付压力的客观要求下，一些非经营性PPP项目需要寻找经营性的收入来源，在收入来源不足以支付社会资本投资和合理回报的情况下，政府进行可行性财政补助。PPP咨询机构按预估的经营性收入加上财政补贴作为支付社会资本的可用性服务费用。这里存在的风险是，这部分预估的经营性收入并不稳定，在项目运营期间，很可能做不到足额收回，但是政府支付社会资本的总金额按社会资本运营期间绩效考核结果相对固定，那么财政补贴必须相应增加，超出了项目物有所值评价与财政承受能力论证的结果，也使政府产生了“财政兜底”的风险。

如果在量化计算时考虑这部分经营性收入波动的风险，那么物有所值评价和财政承受能力论证结果将没有之前乐观，这较不符合政府方面推动项目的意愿。在一些项目中，PPP咨询机构模糊了这部分的风险或模糊了这两项评价论证的计算过程来获得较好的指标结果，而根据公开资料验算这些项目数据时发现有漏算、错算的现象。

2.关于社会资本的遴选

在PPP项目开发中，很多项目在PPP立项前，已经有社会资本进入与政府对接，可能因为一些地方政府对PPP模式了解不深、PPP方面的资源有限，则由社会资本向政府推荐PPP咨询机构来完成PPP项目立项。市场上一些现象是社会资本介入商榷项目的招标门槛，甚至为自己“量身定做”，而PPP咨询机构出于承接业务考虑也顺应社会资本的意愿来起草招标文件，在资格预审和投标报价阶段排斥潜在的竞争对手。

这种现象造成的后果，一是有实力的社会资本可能因达不到某项“特定”指标而不能参与投标；二是即使通过资格预审门槛，其他社会资本面对较“苛刻”的PPP合同草本也会怀疑有内定而放弃接下来的投标，一些项目因响应家数不足流标的原因也可能在此。项目流标之后，政府须重新启动新一轮的招标或竞争性谈判，PPP咨询机构也需要修改合同条件或条款来吸引社会资本参与，这对政府和PPP咨询机构的时间和资源也是一种消耗。

结 语

PPP咨询机构作为PPP项目全生命周期的重要参与者与服务者，一方面须更严谨专业地指导项目整个流程的运作实施，另一方面须维护市场公平正义，为政府挑选出最优的社会资本。在国家“一带一路”战略指引下，国内PPP咨询机构也应与国际接轨，不仅吸收国际先进的方法、经验和教训，而且努力成为发展中国家甚至发达国家PPP项目的智囊顾问，迎来更广阔的市场和舞台。