调查研究:用好PPP金钥匙提升公共服务供给水平—衡阳市PPP工作情况调研报告

      近年来，国家大力推广PPP模式，其主要目的在于推进国家治理现代化，提高公共产品供给质量和效率，构建现代财政制度。作为适应经济发展新常态的重要抓手，PPP模式已成为“稳增长、调结构、促改革、防风险、惠民生”的重要举措。随着我国城镇化推进加速，公共服务需求增大，资金缺口加大，迫切需要改变过去单纯依靠政府投入的公共服务供给机制，引入民间资本参与投入。目前，PPP模式已在全国各地得到广泛运用，用好PPP这把金钥匙，已成为各级党委、政府的共识。为推动我市PPP模式持续健康发展，我局就PPP工作开展了相关调研，现将调研情况报告如下。

      在市委、市政府的高度重视下，我市公共服务领域PPP工作全力推进， PPP项目进展顺利。

      （一）项目推进情况及主要特点

      1、申报成功率高。近年来，我局大力推进市级PPP项目库建设，积极征集项目，目前全市累计入库备选项目65个，总投资额682亿元。参加财政部共三批、省财政厅共四批示范项目申报工作，先后推出20个项目，有16个项目入选财政部和省财政厅示范项目，入选率达80%。其中市本级推出6个项目，3个项目入选财政部示范项目、1个入选省示范项目。

      2、分布领域广。我市现有财政部示范项目3个（市本级3个），省级示范项目16个（市本级4个、珠晖区2个、衡南2个、耒阳8个），总投资额156亿元，项目涉及生态环保、旅游、片区开发等8个领域。

      3、示范效果好。市本级示范项目总体推进顺利，部属三个示范项目已全部签约，积累了项目运作经验，示范效果逐步显现。

     （1）衡阳生活垃圾焚烧发电厂。总投资5.68亿元，于2016年8月投产运营，昔日臭气难闻的填埋场如今变成了一座花园式工厂。此项目得到了财政部和省财政厅的高度肯定，获得财政部中国清洁能源基金6980万低息贷款和财政部500万元以奖代补资金。

     （2）污水处理工程（含铜桥港二期、酃湖、角山、松木四个子项）。总投资8.86亿元，已全部完成社会资本方采购，铜桥港二期于2016年底完成主体工程并通水试运行，其余三子项现已开始征地拆迁，年内将全面开工建设。

    （3）松亭污水处理厂存量项目。采用TOT模式，总投资7.33亿元，2016年4月完成社会资本方招标工作，中标社会资本方以5.14亿元获取70%股权，市水务投持有30%股权。此项目是融资平台存量项目转换为PPP项目成功案例之一（目前全国仅两个获财政部存量项目奖补），对存量项目转换为PPP模式，减少政府债务具有重大借鉴意义。

      （二）工作开展情况

      1、加强协调，理顺机制。为了理顺工作关系，按照“职责明确、程序统一、项目共享”的原则，完善我市PPP推进机制。一是建立联席会议制度，由常务副市长牵头，相关部门参加，协调解决推进工作中的重大问题。二是明确牵头单位，增强牵头单位主体责任。三是简化工作程序，建立联审制度，提高审批效率。四是统一工作流程，避免项目单位在操作中无所适从。

      2、设立机构，健全制度。2016年2月，我局率先在全省市州中成立了PPP办公室，先后出台了《关于深入推进公共服务领域政府和社会资本合作有关工作的通知》、《衡阳市政府和社会资本合作项目操作流程图》，制定了《衡阳市PPP财政综合信息平台项目信息录入操作手册》，初拟了《衡阳市PPP政府性基金实施方案》等。

      3、加强培训，提升能力。我局多次组织投融资公司、行业主管部门相关人员参加财政部、省财政厅举办的PPP专题培训和学习，提高各方对PPP的认知和操作能力。2016年5月参加省政府在北京举办的PPP项目推介会，全面推介我市PPP示范项目情况；2016年12月，邀请财政部PPP中心负责人对县市区、投融资平台主要领导进行了PPP知识专题培训，增强与会人员对PPP模式的认识。

我市PPP工作存在问题及原因

      推广PPP是一项长期性、艰巨性、复杂性的创新工作，国内没有成熟的经验可借鉴，目前仍处于探索阶段，各方对如何操作也不熟识，存在不少问题和困难。

      （一）存在的主要问题

       1、申报项目数量少。目前湖南省已推出四批共316个示范项目，总投资额4847亿元，我市仅有16个示范项目，在全省示范项目占比为5%，明显偏低。

       2、项目落地难。大多数备选项目前期准备工作不充分，未编制完备的实施方案，操作性差，造成项目推进迟缓或社会资本方中途退出。如衡山科学城科技孵化基地项目原社会资本各方股权均等，没有控股股东，最终造成大股东变更后不再符合PPP模式，现申请退出省级示范项目。

      3、民营资本参与率不高。由于部门在观念上难以转变，民营资本权益保障不足，加上民营资本自身承接能力有限等因素，目前我市民营资本参与PPP的积极性不高。如酃湖公园属非经营性项目，难以满足合理回报，社会资本中途终止。

      （二）原因分析

      1、思想认识不到位。一是重视不够。主要表现在政策学习不全面，职能配置不到位，推选项目不规范等方面。二是相对于BT项目的建设移交，PPP项目操作流程太过复杂，存在畏难情绪。三是职能部门观念转变难。在PPP项目的推进过程中，一些部门思想观念转变难，既得利益难以打破，职能转变不到位。一些部门以PPP项目的审批程序多、准备时间长，政府把控能力弱等为由，对推出项目不积极主动。四是投融资公司积极性不高。我市投融资公司在资金市场供应宽松，融资方式灵活的情况下，更倾向自建自营。

      2、推进机制不顺畅。推进PPP工作需多部门形成合力，目前项目立项、可行性研究等审批工作在发改，项目推出和具体实施在各部门和投融资公司，财政主要做好宣传、发动、指导服务、物有所值评价和财政可承受能力论证工作，如果部门积极性不调动起来，财政、发改等部门的被动状态难以改变。

      3、项目开发欠均衡。目前市本级除在污水处理和垃圾焚烧两个“强制”领域实施PPP模式成效明显外，在城市地下综合管廊、智慧停车场、养老、教育产业等领域进展缓慢。

      4、支持体系不完善。一是用地政策待完善。PPP项目可否无偿划拨用地，作价出资用地可否二次开发等都未作明确规定。二是市场发育不完善。普遍存在国有资本热，民营资本冷；建设环节热，营运环节冷；银行资本热，自有资本冷的现象。三是融资支持待完善。目前信贷政策仍强调抵质押物，依旧希望政府担保，银行短期贷款与PPP项目长期融资的期限错配问题比较突出，融资需求难以满足。

加快推进我市PPP工作的建议

      今年是我市发展之年，也是项目建设之年，要建设“五个新衡阳”，实现投资增长目标，加快推进PPP工作十分必要。通过调研，我们认为推动PPP持续健康发展，必须从适应经济新常态的重要抓手高度来认识，必须坚持必要、合理、可持续的财政投入原则；必须妥善处理好规范实施和加快发展的关系。为此，必须找准公共服务领域短板，大力推进PPP工作，逐步实现公共服务供给质量和效率的提升。

      （一）深化PPP理念认识。PPP模式既是一种融资模式，更是一种营运管理模式。PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，是共治理念在公共服务领域的体现，牵引行政体制、财政体制、投融资体制等改革协同推进。各部门要牢固树立契约观念、市场观念、大局观念，开始从公共服务的管理者、提供者，转向监督者、合作者，开展平等合作，把“放管服”落到实处，激发释放社会资本活力。要以优化资源配置为合作基础，发挥PPP作为效率工具的作用，科学规划、合理设计，充分论证，让该做、能做PPP项目做PPP，让PPP倡导的项目运作理念落地。以改善公共服务供给为合作目标，通过绩效付费安排，强化公共服务领域项目全生命周期管理和结果导向，解决重建设、轻运营，重投资、轻服务等问题。

      （二）做好项目筛选识别。根据市十三五规划和区域发展规划，城市建设规划，结合国家投资重点，通过提前谋划，筛选一批边界比较清晰，需求迫切项目推行PPP模式。对污水和垃圾处理两个领域实行“强制”推行，对其他公共服务领域项目强制进行PPP识别论证，选出一批项目充实项目库，列入分期开发目录，实现有序开发,滚动开发。

      （三）强化项目包装策划。通过将非经营性项目和经营性项目、准经营性项目“捆绑”，增强非经营性项目可操作性；针对“小散”项目进行整体打包，采取整体招标、整体签约、整体设计、分期实施的办法形成规模优势，吸引社会资本投入；对投融资公司存量项目通过TOT、ROT等模式转换成PPP项目，减少政府债务。力争在重大基础设施、重大公用事业、重大社会事业等方面策划一批投资规模大、示范带动强的项目，提高对社会资本的吸引力。

      （四）加大项目推进力度。“一分部署，九分落实”。推进PPP工作，关键还是要做出项目，让PPP模式的优势得到彰显，从而带动更多项目启动。重点推进前期准备工作充分的污水处理工程、来雁新城A片综合开发项目年内落地开工；大力推进我市教育“三通两平台”、城区共享单车、智慧城市、医养结合、十三五农村安全饮水提质工程等PPP项目启动。督促项目责任单位和责任人认真履行职责，不断加强项目协调和服务。充分利用有影响力的媒体、网站等向社会推介项目，吸引更多社会资本参与我市PPP项目建设，对项目推进中出现的重大问题，及时提交市联席会议进行协调处理，确保项目顺利推进。

      （五）落实项目保障机制。一是完善投资回报机制。统筹安排公共资产和资源，积极挖掘项目本身的商业价值，作为投资回报的主要来源，将政府付费责任纳入财政中长期预算，让社会资本吃下定心丸，构建PPP项目合理回报机制。建议设立市级政府性PPP基金，按市场化运作方式对我市PPP项目进行股权、债权投资，以撬动更多社会资本参与。在土地、价格等方面，量身打造适应PPP需要的配套政策，支持项目建设。二是增强金融支持。配合金融机构开发与PPP项目相匹配的金融产品，对特许经营权质押、收益权质押、资产证券化等提供政策指引，创新项目融资方式。积极争取向政策性银行融资，以优化融资结构，降低融资成本，解决商业银行短期贷款与PPP项目长期融资期限错配问题。三是简化审批流程。进一步简化项目流程，实行联评联审机制，项目签约后，必要的手续可并行办理，提高审核效率。

      （六）推动项目规范运作。按照科学、规范、透明的要求推进PPP工作，在符合PPP制度框架下，允许因地制宜对PPP的具体形式进行创新，以便PPP项目又好又快发展。一是禁止通过固定回报、回购安排、明股实债等方式，借PPP之名，行变相融资之实。二是在绩效考核规范方面，按照激励约束相容原则，探索制定明确细化的分行业绩效指标体系，覆盖PPP项目全生命周期，确保全程有监督、有考核、有验收。三是进一步推动项目实施信息公开。坚持“以公开促规范、以公开促发展”的原则，依托PPP综合信息平台，及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息，接受公众监督，确保项目实施公开透明，有序推进，保证项目实施质量。