地铁项目PPP模式的应用

地 铁 项目 PPP  模式的 应用

[ 摘 要] 通过分析轨道交通引入 PPP(Public-Private-Partnerships,公私合作模式)的目的,结合轨道交通 PPP 项目特点,研究适合于不同城市轨道交通发展需求的 PPP 模式,分为以竞争为驱动和以融资为驱动两大类,提出一些创新思路供探讨。

PPP(Public-Private-Partnerships),即公共部门与私人企业合作的一种融资模式,是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目形成一种相互合作的关系。这种合作关系主要通过一套协议和计划来进行,其目的就是提供基础设施和公共服务。合作各方共同承担投资、风险、责任以及分享回报,其内容通常包括融资、设计、建设、运营以及维护基础设施和服务等内容。通过这种合作模式,合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果,既能满足投资者营利性的要求,又能提高基础设施和公共服务的效率和质量。下面探讨轨道交通项目 PPP 模式的创新与应用,以期能提供一些新的融资建设思路。

1  轨道交通引入 PPP  模式的目的

轨道交通具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点,决定了它不同于一般的产品或服务,不可能实现完全意义上的产业化,因此“民有民营”的模式很难取得成功。而我国在轨道建设初期所采取的“国有国营”的建设和运营模式证明,在城市政府经济基础薄弱的现实条件下,这一模式存在着政府财政负担重、难以保证建设资金和补贴资金的到位、运营效率低下等问题。为了拓展资金来源,提高效率,可以在地铁的投资、建设、运营等不同环节建立多样化的收益模式,吸引社会投资,采用公私合作机制。对于轨道交通而言,引入 PPP 模式通常出于如下考虑。

1.1 实现资金的最佳价值

具体可以体现在以下几个方面:一是通过社会投资人的竞争性选择来增加垄断领域的竞争,为项目从设计、建设到运营整个生命周期提供一个持续的激励;二是利用社会投资人的专业资源和创新能力,提供质量更高、更有效率、更有创造性的服务,带来更富创新性的收入来源的机会;三是将部分风险转移给能够更好地控制那些风险的社会投资人;四是促使政府投资方和社会投资人对各自的风险和成本进行全面、长期的考虑,以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。

1.2 弥补政府财政资金的不足  

轨道交通项目投资大、周期长,政府没有能力提供充足的资金。为解决公共需求与资金间的矛盾,政府需在部分工程建设上引入多元化社会投资,以加快轨道交通建设,满足公共需求。PPP 模式下社会投资人的投资和融资,缓解了政府在建设期投入的资金压力。

1.3 提升轨道交通服务的水平

在 PPP 框架下,为保持持续提供公共服务的资格,实现投资的最大收益,同时提高自身商誉,社会投资人必须具有满足用户需要、提升其服务水平的内在动力。同时,社会投资人所具有的商业头脑和管理经验、专有技术和专业人员、类似项目的经历和经验,为服务水平的提升提供了客观支持。

1.4 降低成本

对于社会投资人而言,降低成本以获得更大的利润,是其组织的天性所在。PPP 模式可以充分利用这一特性,激励社会投资人通过制定最佳方案、适用规模经济、创新性技术、更加灵活的采购与缔约方式,降低一般管理费用,以提高效率、降低成本。

2  轨道交通项目 PPP  应用现状

PPP 模式的由来可追溯至 20 世纪 80 年代,当时英国交通量持续猛增,但又限于政府资金预算的制约,交通部门开始通过在私人部门创立交通运营企业来提供服务。当时,英国正处于经济衰退期,私人企业特别是大型国内工程建设单位又面临建设工程的减少,这些客观条件促使新制度的形成。

伦敦地铁、北京地铁 4 号线、深圳地铁 4 号线等采用了 PPP 模式。

伦敦地铁自 1863 年开通,其后 100 多年一直由政府建设和运营。至 1998 年,政府决定采用公私合作(PPP)方式来保证伦敦地铁网络在未来 30 年有足够的投资。伦敦地铁公司通过招标选定了由3家基础设施公司组成的联合体,签署了关于提供基础设施的服务协议,负责线路在未来 30 年内的维护、更新和重建等长期投资计划的实施。这 3 家公司,在 15 年之内每年将投入 13 亿英镑,其中 8.7 亿英镑用于服务系统的升级,3.7 亿英镑用于维修系统的长期投资。根据 PPP 方案,政府对地铁线路规划、票价和综合服务的措施将保留,由伦敦地铁公司继续运营,获取票务收入,全面负责对乘客的服务和系统的安全;伦敦地铁公司每 4 个星期向 3 家基础设施公司联合体支付一笔基础设施服务费,作为投资回报。

北京地铁4号线在国内首次采用 PPP模式,将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为 A、B 两部分,A 部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责;B 部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的 PPP 项目公司来完成。政府部门与 PPP 公司签订特许经营协议,要根据 PPP 项目公司所提供服务的质量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期,政府将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给 PPP 项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分政府投资,同时避免 PPP 项目公司产生超额利润,将通过调整租金(为简便起见,其后在执行过程中采用了固定租金方式)的形式令政府投资公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP 项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。

深圳地铁 4 号线由港铁公司获得运营及沿线开发权。根据深圳市政府和港铁公司签署的协议,港铁公司在深圳成立项目公司,以 BOT 方式投资建设全长约 16km、总投资约 60 亿元的 4 号线二期工程。同时,深圳市政府将已于 2004 年底建成通车的全长4.5km 的 4 号线一期工程在二期工程通车前(2007 年)租赁给港铁深圳公司,4 号线二期通车之日始,4 号线全线将由香港地铁公司成立的项目公司统一运营,该公司拥有30 年的特许经营权。此外,香港地铁还获得 4 号线沿线 290 万 m2 建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内,项目公司由香港地铁公司绝对控股,自主经营、自负盈亏,运营期满,全部资产无偿移交深圳市政府。

3  轨道交通项目 PPP  模式的创新

由于提供基础设施、公共服务的经济背景和需求不同,PPP 较传统的采购形式灵活多样,是一个动态的、不断演变进化的概念范畴。不同的国家根据不同的标准,对PPP 的分类各不相同,每种模式有其一定的适用范围。结合轨道交通 PPP 项目特点,笔者研究了适合于不同城市轨道交通发展需求的PPP模式,分为以竞争为驱动的PPP模式和以融资为驱动的 PPP 模式两大类。

3.1 以竞争为驱动的 PPP 模式

此类 PPP 模式适用于已基本形成轨道交通运营网络的城市(如北京、上海等),这些城市中的轨道交通已成为市民出行的主要方式之一,客流趋于稳定增长态势。因此,采用以竞争为驱动的 PPP 模式,打破垄断建立适度竞争格局,可以有效利用存量资产,提高增量资产的价值。

3.1.1 线路经营权出让

线路完全由政府投资建设,建成后委托有运营经验的社会投资人负责运营管理和相关资源开发。社会投资人由政府通过市场竞争机制选择,以特许经营费作为标的。运营公司可以是社会投资人独自组建,也可由政府和社会投资人共同出资组建。运营公司只有使用管理权,承担专业化的运营职能,采取商业化的运营模式以实现公司盈利,政府负责监督、规范运营公司的运营。新加坡地铁采取了这种模式。此种方式的优点是:市场化运作存量资产,引入适度竞争,以降低运营成本和提高运营效率,改变长期由国有运营公司垄断经营带来的效率低下、亏损严重、依赖政府补贴的局面,加快国有运营公司的改革。

3.1.2 补偿 BOT 模式

补偿 BOT 模式的引入,是由于轨道交通项目前期投入强度大,后期内部财务效益差,全寿命周期内难以实现自我平衡。因此,对于新线建设,设计科学的盈利结构、吸引社会投资人参与竞争,是补偿 BOT 模式的关键。北京地铁 4 号线和深圳地铁 4 号线采取了这种模式。补偿BOT模式虽然是建设新线的一种融资思路,但它所起的主要作用仍然是在线网建设和运营过程中引入了竞争,改变建设和运营市场的垄断格局。

3.2 以融资为驱动的 PPP 模式

除北京、上海、广州外,深圳、南京、天津、武汉、重庆等城市大多处于运营一条线、同时开工建设新线的状况,还有 10 余个城市正在筹建。对于这些远未形成轨道交通网络的城市,运营公司均非常年轻,起点较高,有较好的成长性。如在运营市场过早引入竞争,一是不能做到资源和人才共享,二是不同运营主体间的协调难度大,三是不能充分利用线网之间的客流组织,四是容易造成运营队伍的不稳定。笔者认为,在运营初期,新线项目建设的核心需求是资金筹措。如果照搬以竞争为驱动的 PPP 模式,在引入社会资金的同时也引入运营竞争,不仅增加了项目运作的复杂程度,而且也将一定程度地影响未来线网运营规模经济的实现。为此,笔者提出以下两种以融资为驱动的创新 PPP 模式,以期共同探讨。

3.2.1 BTD 模式

BTD 的含义是“建造-转让-开发”(Build-Transfer-Develop)。在此合作模式下,政府给予部分地铁站点一定的上盖开发规划条件,由社会投资人负责该部分站点及相邻区段的整体建设,地铁工程部分要达到建设标准和满足工程需求,同时上盖开发物业不能影响地铁正常功能的发挥。建成后,地铁功能所需工程部分移交给政府代表的轨道交通公司,社会投资人在一定期限内享有上盖物业的经营权,通过经营收益获得建设投资回报。  

借鉴香港地铁的盈利模式,越来越多的城市轨道交通项目在考虑和策划地铁站场的上盖物业。对于具有一定上盖物业开发规模的车站或车场,通过预期收益测算,可选择适当站点及相邻区段,采用 BTD 模式实施一体化建设。此种模式作为局部投资建设,可以吸引有工程施工资质和物业开发经验的社会投资人参与。

3.2.2 BLT 模式  

BLT 的含义是“建造-租赁-转让”(Build-Lease-Transfer)。此模式将工程的所有投资建设任务分为 A、B 两部分,A 部分范围以洞体、车站等土建工程为主,由政府投资方负责投资建设;B 部分范围以车辆、信号等设备资产为主,由社会投资人负责投资建设和在特许经营期内的维护更新。社会投资人完成 B 部分建设后,租赁给政府投资方使用,由政府投资方负责线路运营,政府投资方用运营收益向社会投资人支付 B 部分基础设施服务费,可由固定支付和业绩支付两部分组成。在此种模式下,潜在的社会投资人较 BOT 模式多,不仅一些有建设和运营经验的地铁公司具备条件,而且那些具有系统设备集成能力但无运营经验的大型工程建设企业也会颇感兴趣。目前,国内的建设市场竞争激烈,财务状况良好的大型建造商有意借此扩大市场占领份额。潜在竞争局面的形成,将有助于降低工程造价和运营维护成本。

此种模式借鉴了伦敦地铁所采取的 PPP 模式,又结合了国内轨道交通行业的特点,其主要优点是:在满足融资需求的同时,保证了运营的统一性;通过把建设和运营期的维护服务“捆绑”,仍然体现了 BOT 模式下基于全寿命周期的建造成本原则;通过激励机制的建立,促进建设质量和运营效率的提升。具体的运作模式流程如图 1 所示。

4  结语

随着轨道交通的发展,基于融资和引入市场化运作机制的需求,必将进一步推动PPP 模式在轨道交通领域的应用。从本质上讲,PPP 模式是政府及其国有投资公司和社会投资人之间一系列复杂的合约安排。在实践中,我们要深入分析每个具体项目的特点,在综合考虑各种现实状况和平衡参与各方实际情况的基础上,选择适合需求和易于操作的 PPP 模式。当前应用不同 PPP 模式时,应在以下两方面加以把握。

(1)政府部门应根据当地城市轨道交通的不同发展阶段、网络规模、建设规划和政府价值取向等,认真研究切合其城市特点的轨道交通管理体制,建立清晰的政企关系和科学合理的补偿机制,培育适度竞争,为以竞争为驱动的 PPP 模式实施提供规范、有序、健康的市场。  

(2)随着经济的迅速发展和资本的积累,中国已经进入资金相对充裕的新阶段,出现了庞大的银行存贷差额,闲置资金不断增加;外汇储备逐年攀升,过去资本与外汇的双缺口已被双剩余所取代,外资作为资金补充的功能越来越小。在未来轨道交通采用以融资为驱动的 PPP 模式时,应充分吸引国内有实力的企业参与,这样在操作和协调上更容易,而且风险相对较小。

参考文献

[1]王灏.加快 PPP 模式的研究与应用,推动轨道交通市场化进程[J].宏观经济研究,2004(1).  training.mypm.net

[2]王灏.城市轨道交通项目 PPP 模式的结构分析[J].中国投资,2004(7).

[3]陈柳钦.城市轨道交通建设的 PPP 融资模式[J].中国铁路,2005(9).