【热点】PPP的新一轮热潮:中国俨然已坐上PPP世界第一大国的交椅

（来源：瞭望东方周刊）

2014年以来，随着PPP相关政策密集颁布，各省市一大批PPP项目新鲜出炉。据不完全统计，国家发改委自2015年5月以来累计推介三批PPP项目共计3764个，投资总额达6.37万亿元。

国家发改委投资司副司长韩志峰介绍说：“PPP在20世纪90年代起源于英国，兴起之初主要目的是为基础设施融资，随后逐渐发展并覆盖了大多数公共产品或服务领域。”

“中国最早的PPP可以追溯至上世纪80年代的深圳沙角B电厂BOT项目。PPP在中国已有三十年的发展，并经历了两次快速发展期。”

第一次是上世纪80年代中后期到2000年初，大量台港澳资金和外商参与了我国公路、电厂等基础设施项目的建设。

第二次是2001年到2008年，在原国家计委2001年发布的《关于促进和引导民间投资的若干意见》(计投资〔2001〕2653号)及建设部随后出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)等文件指导下，大量民企涌入污水处理等市政公用项目。

然而，随着一些失败案例陆续出现、地方融资平台兴起，中国的PPP发展进入减速状态。

直到2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

由此，作为政府转变职能、推进政治体制改革、创新经济发展模式的重要手段，PPP发展又进入快车道，各地迅速掀起新一轮的PPP热潮。

2014年以来，中国PPP的投资规模每年都在成倍增长。

查询国家发改委PPP项目库发现，超百亿元的项目包括：大连湾海底隧道和光明路延伸工程163亿元，杭绍台铁路449亿元，呼和浩特城市轨道交通1号线178亿元……

作为中国的水务旗舰企业，北控水务联合了北京建工、北京住总、东方园林三家企业，组成项目团队，拿下了为期25年的PPP项目合同。

“相比二三十年前的PPP运作，如果说那时是竞标者之间的零和博弈，那么，现在的项目体量巨大，合作才能共赢。”相关负责人如此解释。

然而，即便是强强联合抱团竞标，竞争仍然十分激烈。 

该PPP项目在政府完成征地拆迁后启动，400多个停车位估算投资2亿元，建设期一年，回报为30年的经营权。政府方拿出4000万元作补贴，但还是流标。

第二次招标，政府投入4000万元做平场工程，以及2100万元的市政道路补贴，报价最低的中标者还给予3000万元奖励。这样一来，竞争就非常激烈，所有的竞标者都主动放弃3000万元奖励。

重庆市新城开发建设股份有限公司作为报价最低者中标，成为此项目的社会投资人。他们的打算是，“一旦入了PPP的项目库，就可以争取到银行的贷款利率下浮。”

虽然政府和社会资本双方是风险共担、收益共享的伙伴关系，但PPP项目提供的是公共产品，所以防止暴利也是我们推进PPP模式时要遵循的基本原则。然而，这绝非一件容易事。企业的天性是逐利，一个PPP项目往往集合项目施工、资源配置等诸多环节，每个环节都可能滋生暴利——以至于有的项目需要报送几尺厚的资料给纪委审查。

“我们要求挂出的每个项目，根据项目现金流、信用结构等因素，事先计算好内部收益率，平衡好‘盈利线’。”重庆市发改委投资处副处长毛毅向本刊记者介绍，“所有项目均基于经营现金流构建回报机制，但是信用等级高的市级项目，项目资本金收益率就低一些，信用等级稍低的区县项目允许适当上浮。但无论如何，项目贷款等融资成本，我们都要求接近央行基准利率。”

2016年下半年以来，PPP项目落地速度明显加快。据市场机构统计，2014年1月至2017年6月底，已公布社会资本方中标人的PPP项目达到3774个，其中约67%是在2016年7月以来落地的。

“相比我国过去30多年的PPP实践探索成果来看，这三年的PPP发展可谓盛况空前。”清华大学建设管理系教授王守清撰文说。

对比国际上其他国家，如新加坡2004年以来有十多个PPP项目、加拿大1991年至今有200多个PPP项目、澳大利亚2005年以来不到100个PPP项目、英国迄今为止仅700余个PFI（PPP）项目，中国俨然已坐上PPP世界第一大国的交椅。

但是，面对当下PPP火热发展情形，更需要冷静客观。国家发改委投资司投资处处长王翔表示，“地方要做好PPP项目科学决策论证，不能单纯追求PPP项目落地规模和速度，这样，我们的PPP才能行稳致远。”

对于社会资本而言，与政府合作有顾虑，最大的顾虑就是地方政府领导的变动，可能会波及项目，而通过PPP模式，社会资本能够获得更为明确的保障，项目不会因领导变动而受到无谓干扰。如神咨询董事长郑杭斌如是说。

政府信用风险——这是大多数企业最为担忧的。

“在以往的PPP实践中，部分地方政府仅将PPP当作一种融资工具，在项目前期，未对PPP实施中可能存在的风险和问题进行充分的考虑，也未在特许经营协议中对双方的权责分配进行合理设计，而出于吸引投资者的目的，开出一系列空头支票，结果，在后期执行过程中发现了问题拒绝履约，进而导致诸多项目在运行中受阻，使原本多方互利的项目陷入了政府与企业间相互扯皮的境地。”王守清表示。

“我们会优先和财政情况好的地方政府合作，这样更有信心。”有相关人员表示。尽管，为了避免过度增加政府长期支出压力，财政部已专门出台文件，制定了一个10%的财政支出红线，即全部PPP项目预算支出责任占一般公共预算支出的比例不能超过10%。PPP的强势回归亟待上位法体系健全，而目前PPP立法进程也正在抓紧推进。