简评《PPP条例》（征求意见稿）
---李士宗
基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）
【评：此名称来自《国务院2017年立法计划的通知》中的“《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》”，再往前，来自拟议中的《特许经营法》和《政府和社会资本合作（PPP）法》的“二法合一”，原条例名中“引入”二字有局限，没有包括引入后的事宜，故改进有理，新名称或仍有改进或简化空间】
第一章 总 则
第一条 为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，提高公共服务供给的质量和效率，保障公共利益和社会资本方的合法权益，促进经济社会持续健康发展，制定本条例。【评：立法目的，规范、提高、保障、促进】
第二条 本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（以下简称政府和社会资本合作），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。【PPP最新定义】
本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。【对“社会资本方”最宽泛和模糊的定义，绕开了财政和发改各自对“社会资本方”的不同注解】
第三条 符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式：
（一）政府负有提供责任；
（二）需求长期稳定；
（三）适宜由社会资本方承担。【此三条为各界、各方共识】
国务院有关部门根据前款规定的条件，制定可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。【某类项目是否可P(合作)的决定权，由目前国务院、财政部、发改委为主，转移至“有关部门”，以避免、减少发财争议。】
第四条 国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式。【为以后陆续出台、完善PPP相关政策规定设立“法理依据”】
第五条 基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式，应当积极稳妥、依法合规，遵循平等协商、诚实守信、长期合作、公开透明的原则，坚持公共利益优先。【订立PPP三大原则】
第六条 国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目（以下简称合作项目）。
任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目。【专设保障“非公”条款】
第七条 国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督。【明确“有关部门”在PPP中的权利，在“各自的职责范围内”】
政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定。【“共同”制定，没有’牵头”的不行】
国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。【明确“国务院”牵头建立“重大”问题协调“机制”，未明确“一般”问题由谁牵头，仍保留“为行业和地方根据实际进行探索和改革留有空间”。这样的话，可以预计，在以后相当长的时间里，“双龙治水、多龙治水”的PPP格局仍将持续。】
第八条 县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调。【同它法】
县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工，负责本地区合作项目的组织实施和监督管理。【同它法】
第二章 合作项目的发起
第九条 县级以上人民政府有关主管部门（以下简称有关主管部门）根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划以及本条例第三条的规定，在组织开展前期论证的基础上，可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目。【基本采用《操作指南》说法】
公民、法人和其他组织可以就基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式向有关主管部门提出建议。【明确了三个除“有关主管部门”之外的PPP项目发起者】
第十条 对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当拟订合作项目实施方案。【基本将PPP项目的“前期实质性”“实施机构”指向了“有关主管部门”】合作项目实施方案应当包括下列内容：
（一）合作项目的名称、地点以及建设规模、投资总额等基本情况；
（二）合作项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出；
（三）合作项目期限；
（四）社会资本方回报机制；
（五）政府和社会资本方的风险分担；
（六）合作项目期限届满后项目资产的处置；
（七）有关主管部门认为应当明确的其他事项。【基本共识】
有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见。【此“应当”一般理解为“必须”，又明确了一道PPP程序，但未明确具体怎么征求，征求后的具体处置等，仍“为行业和地方根据实际进行探索和改革留有空间”】
第十一条 有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；【不明确提可研、也不明确提物有所值，明确了由“有关主管部门”加“发、财”的PPP“三堂会审”评估机制】评估涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。【“应当”即“必须”，此处确定了“财政承受能力评估”程序，注意不是原来的“财政承受能力论证”说法】 评估应当形成明确结论。
有关主管部门应当根据前款规定形成的评估结论，对合作项目实施方案进行修改完善，或者作出不采用政府和社会资本合作模式的决定。【此处明确一道PPP“或有程序”】
第十二条 合作项目实施方案应当经本级人民政府审核同意。本级人民政府应当组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审。【明确了政府牵头的“联合评审”会，以后政府出具的有关会议纪要的标题里可能要加入“联合评审”四字】
经本级人民政府审核同意的合作项目实施方案，由有关主管部门向社会公布。【明确一道程序，未明确在何种、何级别媒体发布】
本级人民政府审核同意合作项目实施方案的，应当确定相关部门、单位作为政府实施机构，负责合作项目实施的相关工作。【“合并”了原来发财两家的“实施机构”范围】
第三章 合作项目的实施
第十三条 政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。 【此条只明确了“ 招标、竞争性谈判等”两种PPP“竞选”方式】
政府实施机构应当根据合作项目的特点和建设运营需要，按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与、有利于合作项目长期稳定运营和质量效率提升的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准。【“合理”设置，话好说，不好办，啥是“理”啊！】
第十四条 政府实施机构与其选定的社会资本方应当在协商一致的基础上签订合作项目协议；设立专门负责实施合作项目的公司（以下简称项目公司）的，合作项目协议由政府实施机构与项目公司签订。【此条明确了两点：一是由“政府实施机构”（非政府，一般比政府小一辈，）作为甲方签字代表；二是签订合作项目“协议”,非“合同”，虽然意思基本相同】
项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动。
第十五条 合作项目协议应当符合招投标、竞争性谈判等文件，载明下列事项：
（一）合作项目的名称、内容；
（二）合作项目的运作方式、范围；
（三）投融资期限和方式；
（四）合作项目期限；
（五）社会资本方取得收益的方式、标准；
（六）风险分担；
（七）服务质量的标准或者要求；
（八）政府承诺和保障；
（九）应急预案和临时接管预案；
（十）合作项目期限届满后项目及资产的移交；
（十一）合作项目协议变更、提前终止及其补偿；
（十二）违约责任；
（十三）争议解决方式；
（十四）法律、行政法规规定应当载明的其他事项。
设立项目公司的，合作项目协议应当载明项目公司的注册资本、股权结构、股权变更限制以及社会资本方对项目协议履行的担保责任等事项。【详见PPP项目合同指南】
第十六条 合作项目期限根据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定，一般不低于10年，最长不超过30年；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。【把10年和30年的要求上升为条例级别】
第十七条 合作项目协议中应当约定，社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。【明确了收益与绩效挂钩】
由使用者付费或者政府提供补助的合作项目，合作项目协议应当载明价格的确定和调整机制；依法实行政府定价或者政府指导价的项目，按照政府定价或者政府指导价执行。
第十八条 合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。【明确了政府不得三保：保本、保低收、保函，意在控制政府方风险和政府债务】
第十九条 合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。
禁止以前款规定的资产为他人债务提供担保。【仍为控制债务】
第二十条 政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。
合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。【理想很丰满，现实很骨感。一般情况，换人就可能换思想，何况本着“认真负责、尽职尽责”的态度，“新官”认真（甚至“重新”）审视一下“旧协议”也是“正常”的，“不受影响”是一种“理想”状态, 是要求。】
第二十一条 对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金。【“年度”预算】
第二十二条 政府有关部门应当按照各自职责范围，履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施合作项目提供便利。
对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理；对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查。【放管服要求】
第二十三条 社会资本方应当按照有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范的规定以及合作项目协议约定实施合作项目，提供持续、安全的公共服务。【此条“专门”明确要求社会资本方要“按法、按规、按约”实施PPP项目，而且要“持续、安全”服务，恐为将来社会资本方必须“牢记”的第23条款】
第二十四条 实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。【比“两标并一标”又进一步，估计将被广泛引用】
第二十五条 在项目合作期限内，不得随意变更合作项目协议内容；确需变更的，应当由协议双方协商一致，并公示变更事由及内容，经本级人民政府批准后签订补充协议；变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的，应当先经相关部门审核同意并履行规定程序。【明确并严格“变更”“门槛”】
第二十六条 在合作项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权。
合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。【明确转让“门槛”】
第二十七条 出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，或者有下列情形之一的，可以提前终止合作项目协议：
（一）因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行；
（二）因社会资本方严重违约，危害公共利益；
（三）依法征收、征用合作项目财产。
因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿。【明确提前终止“门槛”】
第二十八条 合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估。
因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿。【难点在“非正常”界定】
第二十九条 合作项目期限届满或者合作项目协议提前终止，对该项目继续采用政府和社会资本合作模式的，应当依照本条例的规定重新选择社会资本方；因合作项目期限届满重新选择社会资本方的，在同等条件下应当优先选择原社会资本方。【鼓励“继续”合作】
第四章 监督管理
第三十条 县级以上人民政府有关部门应当依据各自职责，加强对合作项目实施中执行有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范情况的监督检查。有关部门实施监督检查，有权采取下列措施：
（一）进入合作项目现场进行检查、检验、监测；
（二）查阅、复制有关文件、资料；
（三）要求有关人员就有关问题作出说明。
监督检查应当符合法定的程序和要求，不得影响合作项目的正常实施。社会资本方对监督检查应当予以配合。【明确了对公共性、公益性PPP项目的“公家”监督检查权】
第三十一条 县级以上人民政府有关部门应当定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制。【“定期”监测，绩效评价与付费挂钩】
社会资本方应当按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息。【明确了社会资本方配合检查的义务】
第三十二条 政府有关部门应当建立合作项目档案，将合作项目发起、实施以及监督检查等方面的文件、材料存档备查。
社会资本方应当妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料，并在合作项目期限届满或者提前终止时向政府有关部门移交。【存档备查】
第三十三条 除涉及国家秘密、商业秘密外，政府有关部门应当依法公开合作项目发起、社会资本方选择、合作项目协议订立、绩效监测报告、中期评估报告、合作项目重大变更或者终止情况以及监督检查情况和结果等信息。【信息公开】
第三十四条 社会公众有权对合作项目的发起和实施进行监督。
对社会资本方违反法律、行政法规规定的行为或者对提供公共服务的质量等问题，任何单位和个人可以向政府有关部门举报、投诉，有关部门应当及时依法处理。【公众监督】
第三十五条 政府有关部门应当根据社会信用体系建设的有关要求，记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为，并纳入全国统一的信用信息共享交换平台。【信用管理】
第三十六条 政府有关部门、社会资本方应当按照有关规定，制定合作项目突发事件应急预案；突发事件发生后，立即启动应急预案，采取相应的防护措施，组织抢修。【应急】
第三十七条 合作项目协议提前终止的，政府有关部门应当采取有效措施，保证公共服务的正常提供；必要时，经本级人民政府同意，可以临时接管合作项目。社会资本方应当予以必要的配合。【临时接管】
第五章 争议解决
第三十八条 因合作项目协议履行发生争议的，协议双方应当协商解决；协商达成一致的，应当签订补充协议。【先协商】
第三十九条 因合作项目协议中的专业技术问题发生争议的，协议双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见。【聘第三方】
第四十条 因合作项目协议履行发生的争议，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。【仲裁、诉讼均可】
第四十一条 对政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为，社会资本方认为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。【针对“具体”行政行为】
第四十二条 合作项目争议解决期间，协议双方应当继续履行合作项目协议约定的义务，不得擅自中断公共服务的提供。【不得中断】
第六章 法律责任
第四十三条 政府及其有关部门排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与政府和社会资本合作的，由上一级机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和其他直接责任人员依法给予处分。【因为任何“政府及其有关部门”都不会傻到“明确”排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与政府和社会资本合作，只需“合理”设置资质条件、评审标准即可，所以此“处分”几乎不用担心】
第四十四条 有关主管部门、政府实施机构违反本条例规定，有下列情形之一的，由本级政府责令限期改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：
（一）拟订合作项目实施方案未征求潜在社会资本方意见；
（二）未对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估或者未提请同级财政部门进行财政承受能力评估；【此条应该加入定语：“应当”提请同级财政部门进行财政承受能力评估“而未”提请同级财政部门进行财政承受能力评估”】
（三）未向社会公布合作项目实施方案；
（四）未通过竞争性方式选择社会资本方或者未向社会公示其选定的社会资本方；
（五）未按照规定与选定的社会资本方签订合作项目协议；
（六）在项目合作协议中约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，或者约定保证社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保；
（七）未按照规定对社会资本方移交的设施、设备和其他财产状况进行检查评估。【 明确对“有关主管部门、政府实施机构”责令改正和处分的七种情形】
第四十五条 政府及其有关部门有下列情形之一的，由其上一级机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：
（一）不履行合作协议中的相关政府承诺和保障；
（二）未将合作项目协议中约定的财政支出事项足额纳入年度预算，或者未按照合作项目协议约定及时支付资金；
（三）未定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价；
（四）未按照规定建立合作项目档案；
（五）未按照本条例的规定公开合作项目相关信息。【对“政府及其有关部门”责令改正和处分的五种情形】
第四十六条 政府有关部门工作人员在政府和社会资本合作工作中不依法履行职责，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。【对“人员”的处分和追责】
第四十七条 社会资本方或者项目公司有下列情形之一的，由政府有关部门责令限期改正，处20万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）项目公司从事与实施合作项目无关的经营活动；
（二）在合作项目实施中违反法律、行政法规、规章、技术规范、强制性标准；
（三）将合作项目的设施、土地使用权、项目收益权和融资款项用于实施合作项目以外的用途，或者以上述资产为他人债务提供担保；
（四）合作项目争议解决期间，擅自中断公共服务的提供；
（五）未妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料或者未按照规定向政府有关部门移交有关资料。【对“社会资本方或者项目公司”予以“处分”的五种情形】
对前款规定的情形，有关法律、行政法规对其行政处罚另有规定的，依照其规定。
第四十八条 违反本条例规定，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。【对“他人”的责任】
第七章 附 则
第四十九条 采用政府和社会资本合作模式运营已有基础设施和公共服务项目的，适用本条例的有关规定。【追溯以往，有点“无条件”，应该有所区分和界定】
第五十条 本条例自 年 月 日起施行。【未定本条例“解释权”归属】（简评；李士宗，2017-7-22）
作者：赵超霖
文章来源：PPP导向标
由国务院法制办会同国家发改委、财政部共同起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》出炉啦！！！PPP导向标小编第一时间联系了国家发改委PPP专家库成员，火速为您送上热辣出炉的新鲜观点，有鲜花有板砖哦~
发改委人士
关于PPP条例征求意见稿的几点感受：一是条例名称同时包含基础设施和公共服务，符合国务院确定的部门职责分工精神。二是第3条规定有关部门可以制定适合开展PPP的目录，有利于防止PPP的滥化和泛化。三是第7条规定综合性管理措施由有关部门共同制定，有利于加强部门协调和政策统一。四是第11条规定，实施方案要从经济效益和社会效益等方面，对采取PPP模式的必要性和合理性开展评估，这与投资项目可行性研究的原则相吻合。五是第12条规定对实施方案进行联合评审，有利于提高工作效率简化审核环节。六是第35条规定要将各种失信行为纳入全国统一的信用信息共享交换平台，有利于加强对各参与方的监督，促进PPP规范推进。
金永祥 大岳咨询 总经理
项目协议定义为民事合同
立法对目前政府部门之间的意见分歧做出了妥协处理。第一，提到了基础设施和公共服务，但没有在立法层面确认发改委负责基础设施财政部负责公共服务。第二，提到了要论证项目的必要性，但没有强调可行性研究报告可以包括实施方案也没有提到项目需要做物有所值评价。
立法明确了有关内容。第一，项目公司不能从事项目以外的业务，以前有项目公司也对外投资其它项目，以后就不可以了。第二，争议可以提请仲裁，这意味着关于项目协议是行政合同还是民事合同的争论有了答案，就是民事合同。
立法对现行政策做出了调整。第一，强调了竞争，包括招标和竞争性谈判，那么未来单一来源采购可能就会成为很少采用的方式。第二，立法规定实施机构可以是政府和单位，这可能意味着现行国企不能做实施机构的情况会发生变化。
对于ppp的适用范围，立法规定主管部门不时制定目录。这意味着ppp范围将采取正面清单制，增加了行业主管部门的发言权。这种规定有利于ppp与行业现行管理体制的对接，特别是不同基础实施管理部门的管理差异，是本次立法的一大亮点。
丁伯康 现代咨询 董事长
五味杂陈
今天在业内的期盼中，国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》终于公布与众了。通过学习，确实感到五味杂陈。
一方面，确实《征求意见稿》在诸多方面以问题导向，提出了不少解决办法。如为避免出现PPP模式的泛化和变异，首次提出国务院有关部门可以制定采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。针对政府信用问题，提出了一些约束性的内容。再如，针对投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，需要不断制定政策给予支持。还有为保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，提出任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目等。可以看出，《征求意见稿》从政策环境、法律环境、信用环境和市场环境等方面都提出了一些创新性的解决思路和方法。
但是恕本人直言，就《征求意见稿》总体评价而言，既没有达到一定的高度，也没有达到应有的深度。如果不进行大力度的修改和完善，可能对于当前比较混乱的PPP市场而言还将会继续混乱新区。如针对有关政府和社会资本合作的综合性管理措施，由有关部门共同制定。这必将造成部门出台的政策和管理制度之间的不衔接和政出多门。当然意见稿提出要建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。但是在PPP推进中的问题和困难，是常态性存在的，对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调，如果没有一个确定的、权威性的指导意见，那一定是说起来容易实现难。
叶继涛 弘鲲咨询 董事长
六大亮点三大不足
一是《条例》尽快出台非常必要，有利于PPP项目规范运作，有利于督促政府履约，有利于保护社会资本的合法权益和公众的利益。
二是《条例》强调了PPP项目的规范操作。《条例》中出现了很多“不得”的表述，实际上针对近年来PPP出现的一些问题有效应对。比如第十八条明确，合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。第十九条强调，合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。
三是明确了给予部门灵活管理的空间。比如第三条规定，有关部门可以制定适合开展PPP的目录，有利于防止PPP的滥化和泛化。
四是《条例》简化了PPP的实施程序。比如，《条例》明确，涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。但没有要求进行物有所值论证，这是一个很好的简化。个人一直认为目前的物有所值太形式化，没有实际意义。因为PPP是否真的物有所值，不是算出来的，现在论证的物有所值都是纸上谈兵。真正的物有所值是需要靠加强监管、履约和建立绩效考核、服务标准等来实现的。新一轮PPP项目还在建设期，过去的特许经营项目多数还没有移交（没有走完全生命周期），根本无法评估PPP（特许经营）整体上、全生命周期内是否物有所值。上海过去搞了一些特许经营项目，其中不少提前终止，如果进行全面评估，很难说物有所值。
五是加强了信息公开和信用监管。加强PPP项目的信息公开，有利于减少腐败和规范运营，有利于强化政府、企业双方都要履约。同时，加强信用监管，比如第三十五条规定要将各种失信行为纳入全国统一的信用信息共享交换平台，有利于加强对各参与方的监督，降低监管成本，促进政府和社会资本更好的履约。
六是向PPP协议看做为民事合同，如果出现争端，可以提起仲裁。这有利于保护社会资本的合法权益。
同时，《条例》还是在征求意见阶段，有些内容需要进一步完善。
一是对公众如何参与项目前期工作，表达利益诉求的权力方面的支持不足。PPP项目的最终客户是公众，很多项目选址可能也会造成对周边居民的负面影响，公众有权力和义务表达对项目的诉求。本《条例》只是说明了PPP项目实施方案应征求潜在社会资本的意见，没有征求其最终服务对象社会公众的意见，这是不合理的，实际上社会公众是被消费。而国外的PPP项目，在前期论证过程中，一般都充分征询了相关居民的意见，将公众的合理建议采纳实施方案中。
二是对社会资本的保护不足。比如第二十七条明确了PPP项目可以提前终止合作项目协议的三种情形，强点的是社会资本违约。而如果政府严重违约，如何赔偿，是否可以提前终止，则没有说明。
三是《条例》回避了一些关键的问题。比如，政府违约、败诉等失信信息是否也应该纳入全国统一的信用信息共享交换平台，PPP项目综合牵头部门是谁等，都写的很含糊。
连国栋 山西万方建设工程项目管理咨询有限公司 副总经理
意见稿中的一些提法与此前的文件不尽一致
在业界翘首企盼下，合作条例征求意见稿终于出台，意见稿综合此前相关部委的意见，对PPP项目规范操作有较强的指导意义。条例既有亮点，也存不足，期盼通过各方专家努力，群策群力，在正式稿出台时，能够实现完善，有助于PPP项目的推进。现就意见稿谈一些粗浅看法。
一是意见稿针对目前PPP项目民营资本参与少、壁垒高的痛点和现状，在第六条中明确要求不得排斥或限制非公有制社会资本方依法参与PPP项目，并在第四十三条中对违规明确惩处措施，对于民企而言是重大的利好。
二是明确提出由国务院建立PPP项目工作协调机制，协调解决PPP项目合作中的重大问题，这样从源头上避免了政出多门，文件打架的现象，为今后PPP项目的开展奠定了良好的基础。
三是意见稿要求PPP项目信息要公开透明，对PPP项目参与各方均要求纳入到统一的信用信息共享交换平台，能有效提高参与方的违约失信的成本，有助于建立良好的PPP生态系统，实现持续健康的发展。
四是对于政府和社会资本合作的部门分工，并未实现明确和细化，在第七条中规定国务院有关部门在各自职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督，但限于当前各部门出台的政策职责、范围相互就有重合的现状，条例的出台不能有效化解矛盾，而是继续，期盼在正式稿中能够明确。
五是意见稿中的一些提法与此前的文件不尽一致，在正式稿中需要进一步完善，如对社会资本方的定义，意见稿中是指“依法设立、具有投资、建设、运营能力的企业”；财政部113号文是“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”，国办42号文规定“平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本”，如按意见稿的提法，平台公司完全符合社会资本方要求，在目前政府融资难、融资渠道窄的状况下，会否穿个马甲，摇身一变，成为社会资本，来变相融资。
六是意见稿中明确规定建设期不得转让项目公司股权，但实际操作中，比如基金一般是在项目公司成立以后通过股权转让或增资扩股才进入项目公司，在正式稿中对项目公司融资方面的股权转让是否可留一定活动空间。
七是意见稿对于社会资本与政府是否平等的主体尚需进一步商榷，对项目公司违约，意见稿制定了惩处措施，但对政府及有关部门的违约，感觉是高高举起轻轻放下，惩罚措施难以制约政府部门的违约，而对政府部门违约的担忧也是造成PPP项目落地难的主要原因。
意见稿的出台对于PPP实施是正向引导和鼓励，相信随着意见征求，条例逐步修改完善，PPP事业明天会更好。
张宇 沈阳于洪区投融资管理中心副主任
项目与工程和服务是什么关系？
简单的看了前两三页，我就被一个一直没绕过去的概念蒙住了，那就是站在政府角度，什么是项目？条例征求意见稿第二条把政府和社会资本定义为活动，然后第三条强调项目，可以采用政府和社会资本合作模式。而第十条说政府和社会资本合作项目应当包括有建设规模一项。按照我们国家货物，服务，工程三种提供公共产品提供方式，显然依据第二条活动应涵盖工程和服务。但按照第三条，强调首先得是项目，才能谈得上政府和社会资本合作，那问题就是项目与工程和服务是什么关系？而按照第十条政府和社会资本合作项目项目必须涵盖建设，那无建设的还能叫项目吗？再依据第三条不是项目，还谈的上政府和社会资本合作吗？所以需要明确项目与工程和服务的关系。
个人觉得站在政府角度判断是不是项目就以是否到发改部门办理立项手续区分，办理的就是项目，涉及投资走基本建设程序，不办的当成经常性事务性算政府领域的服务走采购程序。因此觉得可以把工程看做是项目，服务不视为项目。若按此观点，条例约束范围仅是包括需要建设的项目实施政府和社会资本合作，而不涵盖纯服务领域和不涉及建设领域，那OM，TOT就都在条例约束范围之内了。同样按此观点，项目投资主管部门是发改委，无论是基础设施还是公共服务就都是项目范畴，彻底与财政部或至少与财政部金融司无关，政府提供补助也是从投资项目角度出发，按照财政部经建司关于投资项目财政资金运用的要求就完全可以了。因此我觉得政府和社会资本合作条例与财政部几乎无关。由于只看了前几条，觉得待解问题较多。觉得通篇评论显得略微武断，还是觉得看到哪写到那吧！不过看完第二条中是政府采用竞争性方式选择社会资本方，那前些天杭州的某个大型项目是由当地城投公司作为项目实施主体和出资代表，显然不符合条例第二条政府选择社会资本的要求了，那就不是政府和社会资本合作项目了！
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