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英国PPP制度建设及启示
英国大使馆公使衔参赞
史云森
在监管PPP方面，最为核心的是英国政府部门：英国的基础设施局，这个部门设置在英国财政部之下。英国基础设施局的框架包括首席执行官，在他下面设置有基础设施建设、融资、项目跟进、PPP政策国际事务，以及基础设施战略等不同的部门。
英国基础设施局的主要政府职能包括两个方面，一是负责英国基础设施相关项目的监管，包括建设、融资、项目跟进、政策制定等，二是帮助英国基础设施项目获得资金，包括吸引外资。
当然，虽然说英国PPP监管主要核心部门是英国基础设施局，除此之外，还有很多相关政府部门也是与PPP监管相关的，包括财政部、政策审批规划等部门，都是相关的一些部门。
与之相关的第一个部门是政府的采购方，比如交通部要采购，是部委作为采购方参与到PPP当中，对应的是地方当局。第二是私人融资单位，这是很关键的问题。在很多PPP项目中面临着各种风险，例如项目不成功的风险，因此需要专业人员来给建议，而私人融资单位就是这样一个关键部门。第三个相关部门是地方伙伴关系，主要是支持地方当局项目交付。地方政府部门在制定PPP项目缺乏经验，设立地方伙伴关系来帮助地方当局进行交付。
还有剩下的三个有关部门，一个是审批组织，比如审批办公室，对所有项目进行统一审计；二是法庭，一旦PPP项目过程中出现法律纠纷问题，可以采用司法途径来解决。
这里把可以分享给中国政府、学者和专家的经验总结成了“八项计划”。在八项计划当中，可以看到PPP法律、政策、合同，关于法治建设只是其中一项。但是仅有这些要想做好PPP肯定是不够的。有法律之后，法律如何落地，如何执法，怎样做司法的解释，怎么在实际项目推行能够实现设定的作用，还需要更多的其他活动的推进。
下面我就“八项计划”逐一做解释，从PPP法律政策合同开始。关于法律政策合同，我们提到了PPP标准化合同的模式，这个是很重要的，我们要根据每年PPP实践的情况，对标准化模板进行更新、改善，而不是设定一个模板后，就一直用这个模板。当然，可能统一的合同标准化模板不适用所有PPP项目，有的项目有自己的特点，需要提出新的需求或者要进行变动。在英国的项目中，对已有的PPP模板的变动，是不可以私自变动的，要向中央当局也就是基础设施局提申请，批准后才可以在已有的模式上进行修改。
然后是PPP项目行政管理的方法和介绍。在英国地方政府做基础设施项目或者大型项目，缺乏资金的时候，第一想到的就是PPP。但出于这一情况，是不足以让英国的中央监管部门基础设施局批准这个项目的，地方政府要做足够的有说明力的项目评估论证方法，要有项目的提案，在提案中详细说明项目成立后，或者实施后，必须要有可预期的稳健的财政收入。
整体的治理框架。与行政管理的方法比较相近。一般PPP项目开发时间长，我们做了一个统计，在英国，与传统的政府采购相比，光是在采购环节就要多花一年的时间，即便是在采购结束，项目的运营和维护阶段也都有很多的需要监管的监管点。所以，整个项目治理框架首先必须要完善地建立。
接下来是成立PPP的机构，像中国财政部成立的PPP中心，就英国的经验看，成立这样的中心还是不够的，成立这样的PPP机构之后，要做的是把PPP这些专家、人才，技术观点等（进行整合），不仅是在国家层面有这样的一个中心、机构，还要传递到省级层面和地方层面。
公共部门能力专长，是指在各个级别的政府之上运作PPP项目的这些官员，是否了解PPP和掌握PPP专业的知识。比如地方领导是不是可以鉴别这个项目是不是好的项目，是不是可以识别这样一个社会资本合作伙伴是不是值得信赖的伙伴，等等。这些能力和知识是需要长期培养和发展的。
我们做PPP存在过渡期，在这个时期，我们会经历不同方面的过渡。一是融资资源的过渡。原来对大型基础项目和其他的采购项目，可能更多使用政府融资的方式。现在有了PPP之后，部分融资或者全部融资可能来自私营资本，甚至国际上的融资。二是融资方法的过渡。在英国我们典型的实践PPP的方法，会通过PPP的融资项目的结构，成立特殊实体(SPV)。SPV负责项目的运行、维护和具体操作的执行。除此之外，在过渡式的融资方法之中，我们经常使用资产负债表的融资，这指的是把资源，比如土地，租借给私营资本和私人部门，来进行运营或者经营。在租借的过程中，首先要做的是尽职调查，就是一种再度监管，对PPP项目是否产生实际的利润加上保障。三是政府角色的过渡。在传统模式中，政府是公共服务的提供者。在PPP项目中，政府不再是公共服务的主要提供者，而是从主要提供者成为监管者，政府的角色发生了变化。
来源： 财政部PPP中心
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