律师如何服务PPP盛宴?

　　自2013年以来，财政部、发改委陆续在公共服务领域大力推广运用政府和社会资本合作模式，积极探索符合国情的中国式PPP模型。阳光所自九十年代初即服务于早期境内BOT火电项目，其后更服务于多个境外能源BOT、TOT项目，积累了丰富的项目操作经验。在新一轮PPP热潮中，阳光所在新的政策框架下，参与了大量类型多样、模式各异的PPP项目，其中包括财政部示范项目和省市重点项目。服务于具体项目的同时，阳光所PPP团队有针对性开展了PPP法律服务产品的标准化研发，以此作为市场开拓及为客户提供高效优质服务的利器。

　　2016年，在中国采购与招标网举办的“中国PPP项目咨询服务机构百强及十佳律师事务所”评选活动中，阳光所获得2015年度中国PPP项目十佳律师事务所、2015年度中国市政基础设施行业PPP项目首选律师事务所(第 一名)、2015年度中国能源行业PPP项目首选律师事务所以及2015年度中国环境治理行业PPP项目首选律师事务所的殊荣，阳光所合伙人律师陆利忠获得中国PPP金 牌律师称号，阳光所PPP业务实力得到业界的广泛认可。日前，记者采访了阳光所PPP咨询事业部负责人，高级合伙人陆利忠律师。

　　记者：请您简述一下去年以来PPP项目的推进情况。

　　陆律师： PPP即政府与社会资本在公共产品与服务领域构建的一种“利益共享、风险共担”的长期合作伙伴关系，是对政府传统投资模式的创新和补充，但PPP模式并非“横空出世”，之前在基础设施领域推行的BOT、BT等模式都为公私合作提供了丰富的实践基础。PPP 模式作为缓解地方债务风险、促进有效投资、弥补基础设施供给短板的改革举措，在多个层面被寄予厚望，推广PPP模式是加快城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度的重要手段。

　　法治环境的打造是PPP成功运行的重要前提。自2013年以来，财政部、发改委密集发布了一系列政策法规，积极探索符合国情的中国式PPP模式。规范性文件的不断出台，虽然让正在进行的PPP项目有了一定的章法可循，但仍然面临实际工作中如何具体贯彻落实的问题，由于缺少明确的法律规范支撑，社会资本进入市政、交通、水利、环保等基础设施和公用事业领域仍然面临众多现实的难题。经过两年多的推广，PPP项目已经深入人心、全面开花，但实践中也出现了一些不良的苗头和倾向，值得重视。比如某些地方政府把PPP单纯视作融资的手段、稳增长的工具，把大量并不适合的项目包装成PPP项目;有些企业不认真分析市场风险，盲目投标、低价拿项目;一些融资机构不做尽调、不看项目质量，只依赖所谓的增信担保、回购承诺即轻易投资。这些做法都有可能为未来风险的集中爆发埋下隐患。面对PPP的大热，我们必须冷静思考，沉着应对，因为无论是一个项目的生命周期，还是PPP理念所引发的新型政企合作关系的构建，都是一个长期的过程。

　　记者：律师在PPP 项目中可以提供哪些方面的法律服务?

　　陆律师： PPP是一项专业性很强的工作，涉及多个领域，在项目选择合作方之前，需聘请专业咨询机构、法律顾问等为项目评估、方案设计、招商采购、合同制定与谈判等方面提供服务。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。PPP有别于传统的政企合作，更强调合作双方的平等互利和长期性，政府和企业之间的权利义务对等、双向、界面清晰，项目合同一旦订立，即成为双方今后至少8-10年合作的重要依据，也是发生争议时裁决的重要证据。专业律师和其他顾问一起，能够为政企双方提供高质量的服务、保障项目高质量的完成，律师在有效识别项目风险、合理分配权利义务、设定项目长期稳定回报机制以及定纷止争、调和矛盾等方面尤其具备职业的优势。

　　具体来说，作为政府方顾问，从前期的项目实施方案论证，到项目合同的编制审核，采购流程的全程参与、投标评审，直至项目合同谈判磋商;在项目实施阶段，可以受政府方委托参与项目中期评估，合同修约谈判等;在项目移交阶段，帮助设计移交方案、进行履约调查、解决遗留问题、起草移交协议、协助资产/股权交割等，可以说PPP项目实施的每一个环节都有律师发挥专业价值的空间。

　　社会资本方同样需要专业律师的法律服务，无论是前期参与招投标、细化与政府合作的方案、组建项目公司、搭建投融资结构，特别是PPP项目合同的谈判修改以及执行，通过专业律师的服务，帮助企业获取项目、谈好项目、执行好项目，达到与政府共赢之目的。作为深耕特定行业的专业律师，除了提供法律服务之外，更可以为项目各方“撮合中介、引资引智”，借鉴国内外典型项目的经验教训，提供更有针对性的咨询建议，还可以提供培训交流、项目推荐、税收筹划等增值服务。

　　记者：您认为律师参与PPP 项目服务具有哪些重要意义?

　　陆律师： 律师参与PPP项目，可以控制政府与社会资本合作过程中所存在的法律风险，有效地调节与缓和二者之间利益冲突，降低合作成本，保障项目依法合规、高效推进。可以说，律师事务所全面参与PPP模式的运作是现代法治政府建设的需要，也是构建新型政企合作合作关系的必要选择。

　　PPP项目兼具公益性和商业性，合作关系具有长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行业、市场环境等情况不同，参与各方的合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面存在差异，这就导致最终呈现的项目法律文件在内容上千差万别。目前的PPP政策体系难言完备，政府虽然努力推广示范项目、制定合同指南、举办培训交流，希冀对如火如荼的PPP实践给予规范指导，但由于PPP项目的上述复杂性，可以说没有两个项目是完全相同的，在具体操作项目时，必须充分考虑每个项目的特点和个性需求。

　　两年多的实践，已经出现不少项目因前期工作的仓促、操作流程的不合规、合约设计的不完善等原因，或难以推进、或推倒重来，甚至发生纠纷诉讼。出现这样的现象是参与各方都不想看到的，所以我多次讲到，PPP项目越是大热，我们越是要冷静应对。专业律师服务于经济建设大局，具备丰富的项目经验，同时相对独立的第三方身份，可以帮助项目参与各方把握政策底线、协调各方诉求，所以业界已有这样的呼声，由第三方法律服务机构对PPP项目的合法性出具独立的法律意见书，以保证项目实施质量。我非常赞同这项建议，特别在当前PPP立法不健全，各方的法律意识及能力尚不充分的情况下，引入第三方法律服务机构出具法律意见书，作为物有所值评估和财政可承受能力论证的补充，对于实现PPP事业的持续健康发展具有重大意义。

　　记者：PPP 项目中主要风险有哪些?律师如何协助政府方或者投资方有效防范风险?

　　陆律师： 任何项目都是风险与机遇同在，随着PPP 项目的迅速铺开，律师在PPP 项目法律服务中的空间越来越大，原因就在于PPP项目实施过程中包含的风险多种多样、纷繁复杂。

　　PPP项目投资规模大，周期长，在此过程中的政府决策风险、信用风险、法律风险、商业风险等如何通过专业的方法去防范、控制、分配与化解，是一个系统工程。王守清教授曾从上世纪八十年代以来在中国实施的PPP项目中选取了16个失败的案例，并从中归纳出导致项目失败或出现问题的十三大风险。令人遗憾的是，类似的风险一而再、再而三地在不同的项目中反复出现，而且照目前的趋势，某些低级错误可能在将来还会出现。目前政府部门正在大力推广示范项目，总结成功经验，这当然很有意义，但我觉得总结一批失败项目的教训更有意义。成功的经验大部分是相同的，而失败的原因各有不同，律师只有深刻了解PPP的特性和内在逻辑，充分认识PPP项目的难度和复杂性，弄清楚PPP的商业模式、政策导向、法律体系、客户需求、解决思路、实战技巧等，才可能提供高端、切实可行的法律服务。