探索PPP与REITs相结合的创新融资模式(一)

PPP与REITs相结合的融资模式是解决PPP项目融资难问题,提高PPP项目落地率的重要创新举措。本文在充分论证PPP与REITs相结合的可行性与必要性的基础上,归纳出该创新融资模式的基本框架,根据募集对象、组织形式的区别梳理出其主要类型,并给出进一步推动发展的政策建议。

 关键词:PPP REITs 融资模式

自2013年底全面推进PPP改革以来,经过三年多的发展,PPP工作在各方面都已取得显著进步,相关部委不断出台支持政策。近期,国家发展改革委、财政部先后出台推动PPP项目资产证券化的相关政策,其中均提出要“推动不动产投资信托基金(REITs)”,助力PPP发展。可以看到,PPP与REITs相结合的创新融资模式(以下简称“PPP REITs”)是国家重点推动的方向之一,对PPP REITs开展研究,具有较强的现实指导意义。

(一)融资模式创新是提高PPP项目落地率的关键

根据全国PPP综合信息平台项目库数据统计,截至2017年3月,全国入库项目共计12,287个,累计投资额14.6万亿元,覆盖31个省区和19个行业领域。其中,已签约落地项目1,729个,投资额2.9万亿元,落地率仅为34.5%,不足四成。PPP项目落地难,主要原因在于融资难。PPP项目融资尤其是项目资本金的合理获得,是保障PPP顺利落地实施的关键,但传统融资手段较难满足现阶段PPP发展的实际需要。在这样的情况下,亟需探索创新与PPP特征相契合的融资模式。

(二)REITs模式与PPP特征相契合

首先,PPP项目中有相当一部分属于市政基础设施项目,以及保障房、养老地产等地产类民生工程项目,属于“不动产物业”大的范畴,具体可以分为两类:一是经济基础设施,包括交通运输、能源、公用事业和通信设施等;二是社会基础设施,包括医疗、养老机构、住房和保障性住房、体育场馆、产业园区等,这些资产都属于REITs投资的资产范围。

其次,REITs强调通过设立SPV实现风险隔离,有效保障REITs投资人的利益,由最合适的一方来承担相应风险。而PPP模式强调在厘清风险承担责任的基础上,按照“风险共担、利益共享”的原则来实施。由此可见,在项目风险分配与管理上,PPP与REITs具有高度一致性。

再次,PPP模式不同于地方政府发债等传统融资模式,更加强调对项目的运营,对资产的维护和保值增值,而REITs正是依托于资产本身而非主体信用,并在资产的良好运营中获得合理回报。因此,PPP与REITs具有天然联系,并且有相同的目标。

(三)政策频出鼓励PPP与REITs相结合

2009年11月11日,人民银行联合银监会、证监会等11部委成立“REITs试点管理协调小组”,详细制定了试点实施方案,并在北京、上海、天津开展试点工作。自此,REITs模式在我国的推广运用正式拉开帷幕。

2015年4月21日,财政部、国土资源部、住房城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局和银监会发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综〔2016〕15号),明确提出“支持以未来收益覆盖融资本息的公共租赁住房资产发行房地产投资信托基金(REITs),探索建立以市场机制为基础、可持续的公共租赁住房投融资模式”;

2016年12月21日,国家发展改革委、中国证监会发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资〔2016〕2698号),明确提出“共同推动不动产投资信托基金(REITs),进一步支持传统基础设施项目建设”;

2017年6月7日,财政部、中国人民银行、中国证监会发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(财金〔2017〕55号),明确提出“推动不动产投资信托基金(REITs)发展,鼓励各类市场资金投资PPP项目资产证券化产品”。

可以看到,鼓励PPP与REITs相结合的政策不断出台,从制度层面为推动PPP REITs提供了更加坚实的基础和更加有利的环境。

(一)PPP与REITs相结合的重要意义

一是盘活存量资产。PPP项目中有相当一部分属于公路、铁路、保障房及公租房、新型城镇化综合开发等基建领域,这些领域的PPP项目一般在建设期面临较大的资金需求,而且项目资产的流动性相对较差。这些领域都属于REITs的投资适用范围,如果将PPP与REITs相结合,可以选择现金流稳定、风险分配合理、运作模式成熟的PPP项目,以能够带来现金流的项目公司股权为基础,形成可投资的金融产品,通过交易流通来盘活存量PPP项目资产,增强资金的流动性和安全性。此外,盘活存量资产,还能将实物资产转为份额化交易资产,释放PPP项目沉淀资本金,将回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设,有效降低实体经济的经济杠杆,实现良性循环。

二是优化融资安排。与PPP项目资产证券化相比,PPP REITs因其投资主体范围的扩大,能为PPP项目提供更宽广的融资渠道。而且,如果PPP REITs采用公募形式发行,其融资成本有望进一步降低。作为一种再融资手段,PPP REITs能够优化PPP项目全生命周期的融资结构安排,为各类投资者和社会资本提供更加充分的投资选择和融资便利,从而解决信贷市场与PPP项目资金需求之间期限错配的矛盾,降低财务杠杆比率。这将在一定程度上解除社会资本参与PPP项目的后顾之忧,吸引更多优秀的社会资本参与提供公共服务和产品。

三是提升稳定运营能力。PPP与REITs相结合,借助REITs的风险隔离功能,即通过以真实销售(指发起人(Transferor)向发行人(SpecialPurpose Vehicle)转移基础资产或与之相关的权益和风险)的途径转移资产和设立破产隔离的SPV(SPV在法律上与资产原始持有人相独立,其所拥有的资产在发起人破产时不作为清算资产)的方式来分离基础资产与发起人的财务风险,建立一道坚实而有效的“防火墙”,以确保项目财务的独立和稳定,夯实项目稳定运营的基础。

四是规范PPP项目发展。交易所是公开、透明、统一、有效的市场,其流通的主要是标准化的产品。PPP REITs产品如果要在交易所市场流通,必须遵照执行证券监管规则,严格履行证券监管机构规定的信息披露义务。此外,也要接受证监会、交易场所等监管机构监管,更要接受广大投资者的监督。因此,PPP REITs将借助资本市场的监管力量和倒逼机制,有效提升PPP项目的透明和规范程度,激励PPP项目参与方按照资本市场严格的标准和要求来履行PPP项目程序,以此规范PPP项目运作。

(二)PPP与REITs相结合的融资模式

结合PPP与REITs的基本特征,本文认为,所谓PPP REITs,指的是向特定人私募或向不特定人公募发行公司股份或者信托受益凭证,以筹集资金并投资于符合标准的PPP项目, REITs的投资者从中获取投资收益的一种融资模式。其基本交易架构如下: