解读丨PPP立法提高民资参与度

　　今年以来，国家发改委、财政部、证监会、银监会等多部门接连发布文件，对PPP在政策上提供新的支持。此次《意见稿》的发布对于推进和规范PPP发展有什么作用和意义？

　　对此，中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对中国经济时报记者表示，《意见稿》一经通过，就将作为一项国务院行政法规来执行，也将会是PPP项目立法过程中的重要环节。因此，《意见稿》的发布对于PPP发展起到一定的规范和推动作用。

　　温来成认为，虽然从《意见稿》的内容上看，仍有一些核心问题，例如，主管部门、业务流程、PPP合同性质等存在争议的方面有待进一步明确，但是从立法角度来讲，先出台这样的PPP条例，进而根据PPP发展的具体情况逐步完善具体措施，确实是推动PPP立法迈向实质的重要一步。

　　相比之前PPP相关条例，温来成认为，此次《意见稿》的一大亮点在于，更为强调政府管理的责任，对政府自身讲信誉方面比以往有更加明确的规定。包括对政府追责方面，《意见稿》也有较为详细的规定。其目的在于希望通过条例的颁布，让全社会知道，政府会按照国家法律制度要求做好这一件事情，给社会以信心。

　　例如，《意见稿》中写明：“政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。”

　　目前，我国PPP发展驶入快车道，PPP取得了多方面积极进展，已进入活跃期。过去三年，PPP改革各项工作进展顺利，落地PPP项目数量和规模均大幅增长。2017年第一季度仍然保持项目落地加速的良好态势。　　

　　但是，在推进PPP发展过程中，不乏地方政府借道PPP变相举债，同时项目泛化、民营资本参与度不高等现象。7月24日召开的中央政治局会议也提出，要有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。

　　对此，中国人民大学副校长刘元春近日对媒体表示，目前中国的隐性债务有两个方面，其一是最近表现迅猛的地方政府投资主要依靠PPP、产业基金等方式进行，但实际上很多PPP和产业基金有变相举债的问题；其二是一些地方政府债务没有正常地体现在资产负债表之中，而是隐藏在“表外”。

　　据了解，在此次的《意见稿》中也针对PPP项目泛化、变相举债等问题提出针对性的解决方案，要求在项目发起阶段强调了采取PPP模式的必要性和合理性，防止项目泛化；要求政府不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保；对涉及政府付费、政府提供补助补偿等财政支出事项的项目，明确指出须进行财政承受能力评估。

　　“这些目前已经明确的政策红线在《意见稿》里作了进一步重申，表明以后仍然会坚持这些红线不动摇。”温来成表示。

　　对于民营企业参与PPP项目，《意见稿》也明确表示“保证各种所有制形式的社会资本方平等参与”PPP项目，“任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目”。

　　温来成认为，民营资本之所以参与度较低、参与积极性不高有多方面原因，其中很重要的一点就是法律制度不健全。此次《意见稿》的颁布将在一定程度上弥补相关法律的不足，并且要求政府遵守合同、讲信用，资金要纳入预算等，有利于推动PPP项目稳步发展，避免一哄而上而导致诸多隐患。

　　此外，温来成建议，从国家立法角度来讲，必须解决监管体制、业务流程、合同性质等最关键的问题，通过法律条例的完善逐步明确。