政府与社会资本合作(PPP)模式的发展历程及背景介绍

文/郑子龙（南开大学金融学院）

一.PPP模式的优点

从提供公共产品的功能定位角度来看，由于市场失灵的存在，政府曾扮演着“包办”公共产品生产的角色，以保证公共产品的供应并提高该国人民整体的福利水平。但是这种模式存在严重缺陷，即相比私人部门，政府在项目管理、技术创新、专业技能等方面并不具有优势，即使在公共事业项目建成后外包给私人部门运营，也难以降低委托-代理问题带来的高昂效率损失。同时，可能出现的政府不当干预项目运营的情况，也制约着代理人最大化公共事业项目收益的努力。在这种背景下，另一种专门生产并提供公共产品的市场组织形式被创造出来。政府与社会资本合作（PPP）模式旨在通过契约关系明确政府与私人部门的合作关系，建立公私合资的SPV实体负责具体的项目运作。在PPP模式下，私人部门承担项目从建设到运营的全部过程，政府负责监督工程质量与制定公共产品的合理价格，政府让渡一部分项目收益给私人部门来补偿私人部门参与该项目所需的必要收益。

与传统的基础设施与公共服务供给模式不同，PPP具有的典型特征包括：1）各环节捆绑。PPP模式下，项目的投融资、建设与运营全部由同一家私人企业负责，政府并不直接参与项目运营，其角色转换为项目监督者；2）风险收益共享。PPP模式下，SPV具有项目的实际控制权，私人企业获得了部分项目收益，但是也将经营风险从政府部门承接过来。政府热衷于推广PPP模式的原因包括：1）通过引入私人资本，可以利用私人部门在专业技能、创新能力、项目管理经验方面的优势来提升公共产品或基础设施项目的效率；2）由于受到预算约束和债务规模的限制，政府通过PPP模式引入私人资本来弥补基础设施等项目支出巨大的资金缺口。

二.PPP模式的发展历程

PPP模式起源于英国，并迅速在全球范围内得到大范围的推广和应用。1992年，英国保守党领袖约翰梅尔提出了PFI项目（Private Finance Initiative），是历史上第一个旨在推广PPP模式的系统性规划。1996-2005年间，英国PPP合约总价值年均达到81亿美元，并且在2006年达到峰值207亿美元，PPP协议的平均额度在4800万美元到1.1亿美元之间。目前在英国超过80%的基础设施由不同形式的私人投资或PPP完成。在澳大利亚，PPP的推广在早期受到保守的地方政府阻挠，1992-2004年间仅有127个PPP项目实施，总金额347亿美元；在2004年以后，各地政府层面对PPP的态度达成一致，大大加快了PPP项目的推广。2005-2010年间，在澳大利亚共有55个PPP项目实施，涉及金额280亿美元。在加拿大，从上世纪90年代政府开始使用PPP模式进行基础设施建设，2008-2010年间，共有28个PPP项目实施，涉及总金额100亿美元，平均每笔交易规模为4000万美元。2014年，全球范围内能源、交通、供水行业的PPP项目投资总金额达到1075亿美元，同比增长了6%。其中，巴西境内发生的PPP项目总额达到442亿美元。

表1  欧洲公私合营伙伴关系

资料来源：作者整理。

对PPP模式总有一种误解，即认为PPP主要是私营部门为公共基础设施建设融资。实际上，应用PPP模式涉及到通过引入私人部门专业管理技术，将项目设计、收益管理、融资结构、项目管理等相结合，令项目全生命周期的代理人激励制度更加科学，令项目总成本最小化，从而创造更多的社会效益。所有这一切均源于服务补偿机制内在的激励因素，以及PPP模式带来的风险转移。 

表2  美国的公私合作伙伴关系

资料来源：作者整理。

加拿大公私伙伴关系委员会（CCPPP）的研究报告《PPP模式运行十年经济影响评估2003-2012》（10-year Economic Impact Assessment of Public –Private Partnerships in Canada）评估了2003~2012年间加拿大境内总价值99亿加元的121个基础设施PPP项目，认为PPP模式直接创造了超过51万个就业岗位，322亿加元的收入，921亿加元的经济总产出，以及75亿加元的税收收入。另一篇报告《PPP模式：世界向加拿大学到什么？》（What the world can Learn from Canada）总结了加拿大PPP模式的成功经验，包括稳定的市场、有效的政府购买体系、项目融资丰富的渠道以及具有支持性的政治经济环境。

表3  加拿大1991-2016年间PPP项目实施情况

资料来源：CCCPP加拿大PPP项目数据库

三.我国应用PPP模式的实践经验

我国应用PPP模式的实践从1984年已经开始。我国PPP的发展高潮按照时间维度可划分为三个阶段：

第一阶段（1980-1998年）。从上世纪80年代中期开始，我国国内基础设施状况很难适应经济高速发展，地方财政难以支持基础设施项目庞大的支出（当时的金融体系还无法负担此类信贷需求），政府开始试图通过BOT模式将外资引入基础设施领域。我国最早的关于PPP领域的立法可追溯到1995年国务院各部委颁发的有关BOT模式的两个通知。在这两个通知的指引下，私人部门开始积极参与能源、自来水项目建设，例如广西来宾B电厂项目，成都自来水六厂等。然而，在1998年9月，我国国务院通过了一系列关于限制为外国投资者提供固定回报的政策，这些政策干扰了PPP项目的正常谈判和运转。由于难以达成一致，一些特许经营项目在到期日之前就被当地政府赎回。自此外资投资我国PPP项目的热情显著下降。

第二阶段（2001-2009年）。自2001年加入世界贸易组织（WTO）之后，我国对基础设施领域的投资需求剧增，为了吸引投资者投资此类收入稳定、风险较低的资产，政府制定了一系列政策，这些政策鼓励国内外投资者用特许经营等方式投资自来水及污水处理、燃气及供暖、公共交通等公共事业。2008年北京奥运会的场馆建设成为PPP运用最为集中的案例。30个奥运场馆中，超过三分之二采用PPP模式开发，北京鸟巢体育馆是我国第一个PPP体育馆项目。北京地铁四号线是我国第一个城市交通基础设施PPP项目，总投资153亿人民币，其中30%由项目建设和运营方负责筹集。但是，2008年以后，为了应对金融危机，我国转为依赖地方政府投融资平台作为实施城市开发投资的主体。投融资平台的绝大部分负债为银行贷款。政府主导包办的基础设施投融资模式虽然短期内迅速提振了固定资产投资，但是却让地方政府积累了庞大的债务负担，其中蕴含的潜在风险很快暴露出来。

第三阶段（2013年底至今）。2013年开始我国经济增速放缓，逐步进入从高速增长向中速增长的换挡期。同时由于世界其他主要经济体复苏并不强劲，我国经济所面临的外部需求下降。在这种背景下，地方政府的债务风险开始暴露，土地财政模式无法持续。审计署发布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务中来自银行贷款的超过50%，短期债务占比超过70%。为了应对地方债务，我国政府一方面采取债务置换、允许地方政府发债等方式缓解地方债务风险，另一方面开始推动PPP模式重新成为补充城市基础设施建设资金的主要方式。2014年9月，国务院颁布43号文，随后财政部连续下发了6个政策性指引文件，这些文件形成了PPP模式运作的管理体系，旨在推进PPP项目的迅速落实。2015年4月国家发改委向社会公布的PPP项目库中，共包含项目1043个，涉及投资金额达到1.97万亿人民币。各地方政府也先后出台了配套的促进PPP相关政策。PPP模式在我国开始了新一轮应用推广的高潮。

结合这种背景，针对PPP的理论研究能够为解决实践中遇到的问题提供关键性指导。从理论层面加深对PPP模式的整体认识，一方面能够帮助私人投资者更准确地评估项目预期回报与潜在风险，另一方面能够帮助政府在推广落实PPP模式的过程中有的放矢地完善政策与法律环境，约束自身行为。

图1  私人部门参与程度与相应的风险承担

资料来源：加拿大公私伙伴关系委员会（CCCPP）

表4  PPP模式中的典型风险及其分配与应对措施

资料来源：根据美国联邦公路管理局的“典型PPP风险分配表”整理而成。（完）

文章来源：本文摘自南开大学金融学博士郑子龙毕业论文《基于不完全契约理论的政府与社会资本合作（PPP）研究》第一章（本文仅代表作者观点）

本篇编辑：何雅婷

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