近日，财政部的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》（下称“文稿”）征求意见结束。由于PPP立法及具体部署将对国内产业园区、产业新城产生特别重大的影响，产业地产业界应当对此予以高度重视。
园区中国也特意详细研究了这份共计7章59条的文稿，这7章分别是总则、政府和社会资本合作项目的产生、政府和社会资本合作协议、政府和社会资本合作项目的实施、监督管理和争议解决、法律责任、附则等，里面干货多多，值得细细解读。
▎一、财政部确定PPP主导地位
我们一直说财政部和发改委在推动PPP模式方面是“双龙治水”，一方面是因为PPP兹事体大，确实牵涉广泛，尤其是需要财政部和发改委的强力推动。不过现实的问题是，财政部和发改委此前一直在对PPP的认知、解释和部分态度层面存在一定的分歧，甚至被冠以“打架”之名。尤其是2014年底，财政部和发改委在同一天出台PPP纲领性文件，随后也各自推荐了几批示范项目，不免让社会各界产生一定的困惑疑虑。
而在本次文稿的开头部分，财政部就开门见山地强调了“国务院财政部门负责指导协调、监督管理全国政府和社会资本合作工作，并会同有关部门制定政府和社会资本合作综合性政策措施。并且规定县级以上人民政府财政部门负责指导协调、监督管理本级行政区域内的政府和社会资本合作工作。”而发改委等其他部门则是“负责实施和监督管理工作”。
无疑，这显然是财政部已经确定了自己在PPP模式中的牵头主导地位，下一步的一个重要命题倒是如何兼容发改委一直也在积极主导的部分PPP工作。
另外需要提一下的是，发改委其实也在推进另一项重要的立法工作，那就是特许经营法的立法工作。很多业界人士也担忧，会不会在部门本位的怪圈下弄出两个打架的法律，重蹈《政府采购法》和《招标法》的覆辙。
更有意思的是，财政部近期还发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》，其中强调称，“各地PPP年度规划和中期规划项目均需从综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任”。
我们知道发改委已经将很多案例收入了PPP项目库，但这并不意味着万事大吉了。因为发改委的爱好是“上项目”，未必对政府债务和财政收支有更多的顾虑，但财政部对于这两点可是眼里揉不得沙子的，一旦发改委认但是财政部不认的话，这些挂着“PPP”之名的项目恐怕也是竹篮打水，因为最终真正握着钱袋子并掌握PPP生杀予夺大权的恐怕还是财政部。
▎二、社会资本在PPP模式中的三种收益途径
文稿中明确了社会资本参与PPP时获得收益的三种方式途径：一是由政府付费；二是向适用公共产品或服务的用户收费，也就是“使用者付费”；三是可行性缺口补助，包括与合作项目相关的其他配套开发经营权益等。
这里面或许会让不少人进入一个误区，以为这是否意味着可以让社会资本方进行房地产开发来补足收益呢？这显然是一个错误的认知。
园区中国认为，如果放在产业园区、产业新城来说，为了补足缺口，是可以将一些与PPP项目相关的公用物业（如人才公寓、酒店、保障性住房、科教文卫物业等）的开发经营权益补充进去，可能会以特许经营权让渡的形式进行，但这绝不能简单等同于可以进行传统意义上的房地产开发，或者在很多地区存在的那种擦边球情况。
▎三、PPP合作期限最低25年
文稿中约定，“PPP的项目合作期限一般不少于二十五年。”
园区中国认为，这一点对于产业园区而言尤其显得意义重大。一直以来行业存在一个棘手的问题就是园区开发热火朝天，园区运营无人问津，究其原因就在于缺乏一个政企合作的长效机制存在，社会资本运营方既缺乏束缚，也缺乏激励。短期开发有利可图，长期运营缺乏资金支撑，很多时候也形成了一种无奈的囚徒困境。
而一旦产业园区纳入了25年以上的PPP框架中，就建立了一种长效均衡机制，让短期一口气赚到的钱摊到几十年的时间里，让政府和社会资本都不会将目光局限在一城一池的短期利益之上，而是勠力同心于园区的整个生命周期之中，从开发到招商到运营，制造多个发力点。一旦这种长期均衡的发展机制建立起来，无疑会使得多方（区域、政府、企业、产业）共赢获益，我们也能够看到更多良性运行的优质园区。
▎四、连续3年收益过高过低需调整
文稿中强调，“合作项目连续三年收益过高或者过低，幅度超过合作协议约定的，应当按照合作协议调整政府付费标准，或者公共产品和服务的价格。”
目前，对于PPP收益达成的共识是“确保盈利，严禁暴利”，一般对于PPP项目内部收益率的提法在8%~10%这个区间，在产业地产领域，这个收益率对于基建、一级开发属于可接受范围，但对于整体产业园区的PPP收益率是否能够匹配契合尚无定论。
据我们目前的观察，如果将产业地产的一般性收益、经常性收益以及相关配套物业开发经营收益都算进去，整体回报率超过30%，甚至超过50%都是一种常态，但这明显已经接近社会对于“暴利”的认知，未来必定会面临压缩的态势。如果类似的产业新城、产业园区收益率连续3年超出约定或可接受的范围，可能会进行重新调整。
对于产业新城、产业园区运营商和正在伺机进入的外来者来说，这就是一个尴尬的局面了。PPP模式是政府大力提倡的模式，不可能不去响应，而且响应带来的业务拓展效应是很强的；但一旦进入PPP的框架，意味着以往的让政府过度让利的分成模式不可能再为PPP模式要求所接受，势必会带来一系列对回报率、利润率的不利影响。何去何从，倒是一个颇费思量，却有必须迅速面对的艰难选择了。
▎五、PPP收益权可以进行质押抵押，以及证券化
文稿中规定，“社会资本或者项目公司可以对项目公司的财产，包括不动产和动产，项目公司的土地使用权，项目公司的股权，合作项目的收益权等进行抵押和质押，并可通过资产证券化等方式融资。”
前面这些资产和股权抵押倒是好说，但是收益权进行抵押质押还真是不太好办，因为银行、信托这些金融机构也不是吃素的，会不会认可这种抵押和质押，能不能找得到相关金融条例、法规条款是很成问题的，而且一旦违约，如何去追究相关主体（尤其是地方政府）的责任都会有很大的不确定性。
这个问题延伸到资产证券化融资也是一样。另外我们觉得，万科前海企业公馆的REITs倒已经颇有“PPP收益权资产证券化”的影子，这个项目完全符合公私合营、公共服务、长期受益、风险共担、合理收益、使用者付费的众多条件。
▎六、PPP配套开发用地不得采取划拨或作价入股方式
文稿提到，“需要政府付费或提供可行性缺口补助的市政基础设施项目和公共服务项目，县级以上人民政府可以将项目所需用地采取划拨或者作价入股方式提供，但用于与合作项目相关的配套开发用地除外。”
显然，这一点是为了和国家现有的土地出让法律法规相匹配。无论最终拿地的是PPP的社会资本方还是其他公司，都必须严格按照招拍挂的程序来进行，不可能存在私相授受这种情况。这一点与我们上面谈到的第二点是有一致性而非自相冲突的。
▎七、全面履约的强制性与延续性
文稿中规定，“合作协议各方应该按照约定全面履行义务，如果任何一方不履行约定义务或不符合要求的，应该承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。政府换届、负责人变更、实施单位职能调整、合并分立或撤销不得影响合作协议履行。”
这一点对于政府和社会资本各方都算是公平合理，尤其对于长期合理合法履约的一方。很多产业园区运营者对此可谓深有感触，以往与政府的合作中，包括换届、落马、调规等乱七八糟的因素很有可能扼杀掉此前辛苦耕耘园区的一切努力，很多地方政府违约冲动也很强。在PPP立法的框架下，这种违约是要承担明确的法律责任，不再无法可依，告诉无门了。
另外，一些居心叵测的社会资本此前也抱着赚一票就跑的心态，一旦达到自己的短期收益预期，很可能拖拉推诿甚至卷铺盖跑路，这项立法规定也能够起到很强的约束和追惩作用。
▎八、PPP方案提出者有权获得成本补偿
文稿提到，“被采纳的政府和社会资本合作实施方案建议的提出者，未被依法选择为社会资本的，有权获得制作实施方案建议的成本补偿。”
这无疑是希望鼓励社会资本，尤其是一些律师事务所、咨询公司等智力机构积极参与到PPP项目的全过程当中，因为很多没有能力和实力进入，或者因为一些限制因素落选PPP项目的参与方，它们可能在之前的过程中提出了很好的PPP实施方案，一旦被采纳，这个方案也是要进行付费的，这种激励机制还是比较公平合理的。
而在产业地产和产业园区领域，这些综合性复杂方案的提供者并不是律师事务所、PPP咨询公司这些机构能够胜任的，而是那些长期浸淫于产业园区，具有园区行业性专业素养和实操能力的轻资产运营管理机构，政府更应该鼓励、寻找和选择这类专业机构来进行园区PPP方案的设计和提出。只有进行这种有效的筛选和激励，未来对实施方案的成本补偿才是一种的有效落地的补偿。
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