近日，财政部等19个部委联合发出关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知。
通知要求，优先支持民营企业参与的项目，优先支持国务院确定的推广PPP模式成效明显市县的项目，优先支持环境保护、农业、水利、消费安全、智慧城市和旅游、文化、教育、体育、养老等幸福产业的项目。鼓励规范运用PPP模式盘活存量公共服务资产，吸引社会资本参与运营，提高公共服务供给质量和效率。
随着我国老龄化社会的到来和不断提速的发展趋势，传统政府主导的福利型养老服务体系逐渐力不从心，市场需求剧增与产品供给不足之间的矛盾日益凸显。在产业发展和市场供给方面，政府职责与社会力量各自应当如何定位，成为影响养老服务业发展的关键因素。2013年被业内称为养老产业发展元年，概因当年首次以国务院的政策高度发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称“意见”），明确提出转变政府职能，政府坚持保障基本，同时创新机制体制，加大政策支持和引导，逐步使社会力量成为发展养老服务业主体的基本思路。意见颁布后的近三年时间里，国务院有关部门出台了30多个配套文件，各地方政府纷纷制订本地区的实施办法乃至专项地方性法规。在政策的影响和带动下，政府和社会力量不断加大对养老服务业的投入力度，据统计2015年末全国养老床位数达到669.8万张，每千名老人拥有床位数达到30.3张，即使考虑到老年人口每年总量增速，距离意见提出的2020年每千名老人35-40张养老床位的目标已相差不大。但是在养老机构和床位数快速增长的背景下，根据中国老龄科学研究中心“十二城养老机构调查”的数据显示，养老机构床位空置率高达48%，仅有19.4%的被访机构有利润盈余，32.4%的机构亏损，48.1%的机构基本持平。
养老机构运营情况不佳和床位空置率高企，反应出当前我国养老服务业发展的两大痛点：支付能力不足与服务能力短板。一方面老年人口的绝对数量和潜在需求庞大，但目前受制于实际支付能力有限导致有效需求不足。另一方面在产业发展初期偏重机构、床位等硬件方面建设，服务能力跟不上硬件发展，在老年人刚性需求的的医疗资源、护理服务等方面可及性较差。2015年，十部委联合发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，提出支持民间资本采取股份制、股份合作制、PPP（政府和社会资本合作）等模式建设或发展养老机构；探索采取建立产业基金、PPP模式等方式，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入，以及完善投融资政策，推进医养融合发展等政策。6月，民政部、发改委《民政事业发展第十三个五年规划》正式发布，重申公办养老机构保障基本的托底作用以及扩大“公建民营”试点等社会化运作方式；在创新养老服务投融资机制方面，提出逐步拓展政府购买养老服务的领域和范围，大力推广政府和社会资本合作，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力。10月，中央深改组审议通过了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，提出要紧紧围绕老年群体多层次、多样化的服务需求，降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业，推动公办养老机构改革，提升居家社区和农村养老服务水平，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，繁荣养老市场，提升服务质量，让广大老年人享受优质养老服务。这一意见被视为推进养老服务业发展的又一个标志性和纲领性文件。
相关政策文件中频频提及的养老服务产业中探索和推广PPP模式的应用，多从创新投融资模式的角度考量其功用。事实上PPP不仅是一种政府融资模式，更是能够有效提高供给效率和质量的公共产品供给方式。PPP模式在我国基础设施领域已有广泛的实践基础，在养老、医疗等公共服务领域尚属新型模式有待创新与发展。目前，我国养老产业发展已进入起步阶段，经过三年多时间的投资热潮以及摸索尝试，涌现出保险机构、房地产商、传统服务型企业、互联网企业以及产业资本等多元化市场主体，市场发展趋向于细分化。社会资本的发展与壮大为PPP模式应用于养老公共服务领域提供了前提和基础， 政府和社会资本合作如何通过创新运作模式和交易架构，实现“收益共享，风险分担”，成为影响养老PPP项目落地和推进的关键因素。
根据财政部政府和社会资本合作中心（CPPPC）全国PPP综合信息平台项目库的数据，截止2017年6月30日，全国入库项目：共计13,554个，累计投资额16.3万亿元，其中养老行业的PPP项目为306个，仅占2.25%，投资额1816亿元，占总投资额的1.1%。
从执行阶段上看，大多数处于识别和准备阶段，占79%，进入采购阶段的19个，执行阶段的46个。
在所有的养老PPP项目当中，有90%是由政府发起的，可见政府在绝大多数项目当中都占据了主导地位。在回报机制方面，使用者付费、自负盈亏的项目占到了总数的70%；另有27%采用可行性缺口补助，在使用者付费不足的情况下，政府会通过财政补贴、股本投入等形式满足社会资本的成本回收与合理回报；而政府付费项目仅占总数的3%。
按照社会资本、特许经营者和项目公司获得收入的方式，PPP项目可分为使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式（Viability Gap Funding/Subsidy, VGF）。使用者付费方式通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气和收费公路等。政府付费方式通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等，或者不具备收益性的基础设施项目，如市政道路、河道治理等。VGF 方式指用户付费不足部分由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款、融资担保和其它优惠政策，给予社会资本经济补助。VGF通常用于可经营性系数较低、财务效 益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整之后或需求不足的网络型市 政公用项目、交通流量不足的收费公路等。
我国养老PPP项目的拟合作年限大多确定在10年-34年，主要集中在20-24年、30-34年两个区段，相比于其他基础设施类PPP项目的合作年限整体偏长，这与养老服务行业投资回收周期较长有较为密切的关系。
目前，我国有83%以上的养老PPP项目采用的都是BOT（建设-运营-移交）或BOO（建造-拥有-运营）的运作方式，类型较为单一，尚未出现针对养老领域的运作方式创新。除BOT和BOO之外，还有少量项目采用了TOT（移交-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）、O&M（委托运营）、MC（管理合同）等其他一些运作方式。
BOT、BOO、TOT等几类模式在基础设施领域应用比较成熟，其核心在于特许经营权的授予，即在约定期限、约定范围内具有一定垄断性质或者刚性需求的经营性权利，社会资本通过专业运营收回投资成本并获得合理回报。
在养老公共服务产品领域，简单套用特许经营权的运作模式并不能完全适应养老PPP项目的运行特点：一方面养老PPP项目虽然具有一定的经营性，可以通过向使用者收取费用以及政府在财税等方面优惠政策支持来实现一定的经营性收入，但是项目的公共产品属性和公益性特点决定了其服务对象优先聚焦于需要政府福利保障的低收入或特殊困难老年人群体，部分采取市场化运作的养老床位和服务则受到现阶段老年人支付能力和支付意愿的制约，产品定价和收入水平较低，项目自身运营收入很难覆盖投资成本，保障合理收益；另一方面与基础设施项目相比较，养老项目具有业态多样化的特点，国家政策从大类分为居家、社区和机构养老，社区养老可包括日间照料中心、托老所、老年活动站等，养老机构包括老人院、老年福利院、老年医院等分类，市场化细分又可分为活力、独立、协助、护理以及CCRC等产品和服务业态，不同业态在硬件设施、服务标准、护理级别、收费机制等方面差别很大，无法像高速公路、轨道交通、水电燃气供应等基础设施项目制定相对明确的价格标准和调价方式，政府和社会资本合作时在养老项目架构搭建、条件设计以及监管标准等方面难度较大。
实践中，养老PPP项目的运作模式设计往往采取财政补贴或增补收益等方式，以吸引社会资本的参与：一是通过可行性缺口补贴弥补收益不足。政府常用的补贴方式为股本投入，通过部分股权出资，承担养老项目建设、运营的部分成本，同时可对项目融资起到增信的作用；除此之外，项目运营期间补贴可以通过直接补贴和购买服务、床位使用保底量补贴等形式实现；二是推行医养结合模式拓展产业链条。国家政策层面对于医养结合模式的大力推广和鼓励，为养老PPP项目增加了新的服务领域和盈利亮点，在PPP项目库中医养结合型养老项目有逐渐增加的趋势。实践中，医养结合项目落地依然需要相对复杂的架构设计，以满足医疗和养老两类特许经营资格的获得，而且对社会资本方的运营能力提出了更高要求；三是授权提供配套服务，在供应链条增补收益。与医养结合模式相类似，一些养老PPP项目授权社会资本在养老项目的供应链环节进行商业运营，如老年餐饮、老年用品、健康管理、物业管理、超市、后勤等，以弥补养老运营收益的不足。此外，从项目库统计情况看，很大比例的养老PPP项目采取了综合开发模式，项目中除公益性养老模块之外，还包含了商业养老运营模块、房地产开发模块或者相关产业开发模块，通过综合性开发以增补开发收益。
我国在养老服务领域推广PPP模式的核心宗旨，在于通过市场化的融资方式减轻财政负担，增加养老服务类公共产品的供给数量和质量。在入库的养老PPP项目中，90%以上是由政府发起，根据我国相关政策规定，由政府投资兴办的养老机构，应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求；由社会资本投资举办或社会资本与政府合作举办的民营非营利性养老机构企业，政府提供相应的建设及运营补贴，同时可对其财务收支状况、收费项目和调价频次等进行必要监督。政府通过合同管理、价格管理、收住对象托底管理等方式加强对养老机构的监管，旨在强化公私合作养老机构的公益性质，保证其始终以公益为发展目标。
我国的养老PPP项目还处在初步探索阶段，未来还有很长的路要走。
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