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PPP项目绩效管理的改进思路和建议——以政府付费项目为例
财政部PPP专家，南京卓远资产管理有限公司副总经理 王 乐
南京卓远资产管理有限公司高级项目经理 金佳龙
截至2017年3月31日，根据财政部综合信息平台关于PPP项目回报机制的分类数据统计，使用者付费PPP项目共4,833个，投资4.8万亿元，分别占入库项目总数和总投资额的39.3%和33.1%；政府付费PPP项目共4,053个，投资3.7万亿元，分别占入库项目总数和总投资额的33.0%和25.8%；可行性缺口补助（即政府市场混合付费）PPP项目共3,401个，投资6.0万亿元，分别占入库项目总数和总投资额的27.7%和41.1%。如下图所示：
图1 PPP项目回报机制分类数据统计图
3月末入库项目数按回报机制分布（个）3月末入库项目投资额按回报机制分布（亿元）
政府付费类和可行性缺口补助类入库项目的比重呈逐月、逐季度小幅上升趋势，使用者付费类入库项目的比重则逐步减少。
本文基于政府付费PPP项目的政策背景、现状和特点、绩效付费的政策要求等，提出政府付费项目绩效管理的一些改进思路和建议。同时也有助于可行性缺口补助类项目的改进和完善，更好平衡政府和社会资本之间的权利义务，推动绩效评价真正贯穿PPP项目全生命周期，践行PPP的核心理念。
一、政府付费项目及绩效付费相关政策介绍
（一）政府付费项目的相关政策
财政部《关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知》（财金【2014】113号）文中明确“政府付费（GovernmentPayment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（AvailabilityPayment）、使用量付费（UsagePayment）和绩效付费（PerformancePayment）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。”
财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金【2014】156号）《附件 PPP项目合同指南（试行）》中指出“政府付费（GovernmentPayment）是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制”
财政部《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知》（财金【2015】21号）文中明确“对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。”
以上文件对于政府付费项目做了清晰的界定，关于付费的模式也分为可用性付费、使用量付费和绩效付费三种。
（二）绩效付费的相关政策
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发【2015】42号）文中提到“建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。”
《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金【2016】92号）中明确“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。”
以上文件明确了绩效评价应贯穿PPP项目的全生命周期，并对项目进行全方位的绩效评价，必要的时候也可委托第三方专业机构开展评价工作。
现实情况是大多数政府付费项目都采取可用性付费，对于绩效付费通常流于形式，致使相当一部分政府付费PPP项目变成实质上的拉长期限BT项目，与政策制定者的初衷大相径庭。
二、政府付费项目现状和特点
当前大部分政府付费项目过于强调可用性付费，忽视绩效付费。建设期完成后，因为可用性付费通常占到政府付费总额的80-90%，运维绩效付费仅占到10-20%，社会资本方收益可以得到保障，但是政府承担全部支付义务，运营维护期内的风险集中由政府承担，偏离了推行PPP模式的初衷。
以笔者了解到的某市政道路项目为例，项目总投资24600万元，采用BOT模式，项目合作期限为15年，其中建设期2年，运营维护期13年。在项目运营维护期，政府每年付费责任为2650.00万元，其中，可用性付费2600.00万元/年（其中10%与绩效评价结果挂钩），运营维护费（道路基本养护）50.00万元/年。由上可知，真正的绩效付费仅占到可用性付费的10%，剩余的90%加上运营维护费对于项目公司来说都是有保障的收入，绝大部分的运营维护期风险都由政府承担。
同时也要看到政府付费PPP项目基本上都是公共设施类和公共服务类项目，这类项目投资规模通常较大，运营费用和成本较小，如果采取全额绩效付费方式，客观上会影响到社会资本的参与积极性，对于政府付费PPP项目的实施和落地也会产生不利影响。所以在切实实施绩效评价的同时，如何设计好合适的绩效付费结构、合理平衡好政府和社会资本的责权利就非常重要了。
三、政府付费项目绩效评价的主要问题和改进建议
目前PPP项目的绩效评价面临以下问题：
1.法律基础缺乏。当前PPP项目进行绩效评价主要依据财政部、发改委等相关部门出台文件中的部分条款，缺乏专门的更高层级的法律文件对PPP项目绩效评价进行规定，从而导致PPP项目绩效评价不尽如人意。
2.定性分析较多，定量分析较少。结合财政部发布的物有所值评价和财政承受能力论证指引的要求，相当一部分项目都选择了定性评价为主、定量评价为辅的评价体系，客观上虽然利于实施，实践中使得绩效评价流于形式，失去了绩效评价的存在价值和意义。
3.缺乏全生命周期的绩效评价。全生命周期（WholeLifeCycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。全生命周期管理是一个系统化的管理体系，不仅仅是一个项目建设竣工，更是一种沟通和交流活动的过程。
结合上述政策和现状的梳理，笔者认为对于政府付费项目绩效评价应重点解决好以下几个核心问题：
（一）第三方评价作为评价实施主体
考虑到现在的政府管理体制，笔者建议绩效评价工作由财政部门会同行业主管部门共同发起，并委托专业第三方评价机构开展评价实施工作。
如下图所示：
图2 绩效评价工作示意
财政部门与行业主管部门共同作为评价发起方和监督方，主要负责绩效评价的总体规划和管理，制定各行业绩效评价指标和实施办法，选聘合适的第三方专业评价机构开展评价工作，监督评价实施的全过程，对评价过程中反馈的问题进行改进和完善，评价结果的应用等。
第三方评价机构负责根据发起方提供的评价指标和办法，结合自身专业人员和力量，独立完成评价工作，形成评价报告，并对评价过程中发现的问题及时汇总反馈给发起方并提出改进意见。
这样的主体设置既有利于发挥财政部门在预算和资金监管方面的优势，又体现了项目行业主管部门的专业经验和力量。引入第三方专业机构开展评价工作并确保其独立性，既可以解决财政部门和行业主管部门开展评价的客观性与公信力不足的问题，还有利于增加评价过程的透明度，保证评价结果的公开、公平和公正，充分借助第三方机构的专业力量，提升绩效评价的公信力，确保实现公共利益最大化。
（二）绩效评价体系总体结构和评价指标设置
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）文中指出“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。”
PPP项目绩效评价指标的确立通常采取关键绩效指标（KPI）、平衡计分卡（BSC）、关键影响因素（CSF）、项目成熟度（CMM）等方法。
基于PPP项目全生命周期管理的基本思想，同时从政府方角度考虑，作为项目监管者，政府有权利有责任对项目开展全生命周期管理，应对建设期和运营维护期同时开展绩效评价，并将建设期绩效评价结果纳入付费结构中，以确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。
结合政府付费项目的一些特点，对于绩效评价指标设置应遵循以下原则：
（1）全面性原则
政府付费PPP 项目在设计指标体系时应充分考虑指标的全面性、综合性，做到微观和宏观层面的情况都能得到如实反映，能够切实反映被评价对象的客观全面的情况。
（2）可操作性原则
政府付费PPP 项目的绩效评价涉及主体多、周期长、影响因素复杂，在选取指标时要充分考虑在现行条件下指标所需资料和数据是否便于采集、操作上能否落地等。
（3）定量和定性相结合，以定量为主原则
为改善绩效评价水平，评价指标应尽量选取定量指标，定性指标为辅，在选取指标时定量与定性相结合,以获得客观公正的评价结果。
（4）结合行业和项目实际情况，实事求是原则
PPP项目涉及行业众多，各个项目之间的差别很大，需要结合行业技术规范和标准，充分考虑项目自身实际情况和特点，设置切实有效可行的评价指标。
结合上述原则，笔者设计了对于政府付费项目特别是公共服务和公共设施类的绩效评价指标体系。
1.建设期绩效评价指标
结合建设期涉及的各个阶段和关键事项，初步形成以下16个绩效评价指标。
表1 建设期绩效评价指标
建设期绩效评价指标 | ||
一级指标 | 二级指标 | 三级指标 |
前期工作完成情况 | 前期工作质量 | 设计合格率和优良率 |
设计方案的合理性 | ||
工期和费用管理 | 工期管理 | 按计划完成项目的比率 |
拖延项目的比率 | ||
项目变更的比率 | ||
费用管理 | 按计划到位项目的比率 | |
资金超支项目的比率 | ||
质量管理 | 建设质量管理 | 质量管理流程和规范检查合格的比率 |
对工程材料、施工工艺、项目质量检查合格的比率 | ||
质量鉴定、竣工验收合格的比率 | ||
监理质量管理 | 监理人员按时到位的比率 | |
项目质量抽查检验合格的比率 | ||
竣工验收 | 分子项目有完整质检报告的比率 | |
分子项目具有法律效力的签字或盖章的比率 | ||
安全管理 | 安全管理 | 对工作人员安全抽查合格的比率 |
连续安全生产无事故天数 | ||
2.运营维护期绩效评价指标
结合不同行业不同项目实际情况，总结了以下的运营维护期绩效评价指标，如下表：
表2 运营维护期绩效评价指标
运营维护期绩效评价指标 | ||
一级指标 | 二级指标 | 三级指标 |
运营管理 | 运营技术管理 | 项目运营技术的成熟度和可靠性 |
项目运营抽查合格的比率 | ||
运营成本管理 | 项目运营费用各成本项达标的比率 | |
运营安全管理 | 项目运营安全抽查合格的比率 | |
项目产出 | 产品和服务质量 | 产品和服务质量达标的比率 |
产品和服务数量达标的比率 | ||
产品和服务的可持续性 | ||
外部影响 | 项目运营对区域经济发展水平的影响程度 | |
项目运营对区域社会发展水平的影响程度 | ||
项目运营对区域生态环境的影响程度 | ||
内部管理 | 管理制度和规范 | 管理机构、制度、流程、应急处理措施的规范性 |
问题整改或突发事件的按时处理的比率 | ||
公众参与 | 公众满意度 | 公众满意度抽查达标的比率 |
需要说明的是，以上建设期和运营维护期指标设置只是针对一般政府付费项目制定的，实际操作中还需要结合项目所处行业、实际情况增减部分指标，对于各项指标的权重也因行业领域、项目类型不同而异。
（三）绩效评价结果在政府付费项目上的应用
对于政府付费项目，绩效评价结果确定后应如何应用，如何与财政补贴和政府付费挂钩，关系到绩效评价工作的实效。笔者认为应至少做到以下几个方面：
1.项目可用性付费10-20%纳入运营维护期绩效付费，运营维护费用全部纳入运营维护期绩效付费
这种做法可以有效避免当前社会资本重视可用性付费、忽视运营维护付费的局面，缓解“重建设、轻运营”的局面，有利于促使社会资本方以全生命周期角度考虑项目的设计、投融资、建设和运营维护，真正实现项目全生命周期内的绩效管理。
2.项目可用性付费10-20%纳入建设期绩效评价
建设期绩效评价贯穿项目建设全周期，是一个较长的过程；而可用性付费评价通常都是在竣工验收时一次性完成。笔者认为可用性付费评价应该和建设期绩效评价结合，可用性付费10-20%纳入建设期绩效评价，这样建设期绩效评价的结果将直接影响到可用性付费的支付，以此促使社会资本方更加重视建设期过程管理，而不能仅仅以完成项目竣工验收为唯一目标，这也是全生命周期管理的应有之义。
3.建设期和运营维护期绩效评价采取定期和不定期相结合的评价方式
建设期和运营维护期内，通过定期评价、不定期评价和日常巡查的方式对项目公司建设管理和运营维护水平进行评价，并将评价结果与可用性付费和运维绩效付费挂钩。
（1）定期评价: 每季度进行一次，在项目公司向实施机构提交季度建设管理报告或运营维护报告后定期进行。评价主体提前通知项目公司开始评价的时间，并在规定的现场对项目情况根据评价指标进行检测。
（2）日常巡查和不定期评价: 评价主体对每次检查的情况进行记录，并在评价表中反映，对发现的问题将视情节发放整改通知书，以书面形式向项目公司通报评价情况。
（3）每次检查均以百分制计分，日常巡查及不定期抽查占40%，季度考察(定期) 成绩占60%。
（四）绩效评价结果在动态调整机制上的应用
绩效评价的结果除了直接影响到政府付费和财政补贴额度以外，还将反映到全生命周期内项目的动态调整机制，一般来说包含两层含义：
1.绩效评价指标的动态调整
每次绩效评价指标的设定通常有效期3-5年，在中期评估完成后，即可以根据中期评估结果相应调整运营维护绩效评价指标体系和权重，以适应项目实际运营及届时法律法规政策的变化。
2.公共产品和服务价格的调价机制
公共产品和服务价格在项目经营期内会进行动态调整，在建设期完成后进入运营维护期决定价格调整的主要因素一个是产品和服务的运维成本，一个是产品和服务的质量，后者即是通过运营维护期的绩效评价来确定。
当前许多政府付费项目的调价只关联产品或服务的运维成本，对于运营维护期的绩效评价和结果的关联度较低。绩效评价的结果除了直接影响到政府付费的额度，也应该直接影响项目产品或服务的价格及其调整，以激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共产品或服务质量。
四、政府付费项目绩效评价的案例分析
（一）项目简介
某项目属于道路改造建设工程，工程内容包括道路工程、桥涵工程、排水工程、给水工程、电力工程、电信工程、照明、交通等附属设施工程。
项目采用“BOT（建设-运营-移交）”运作模式，由中选社会资本与政企基金、政府方出资代表签署合资协议，合资成立项目公司，负责本项目的投资、建设、运营及移交。
（二）市政道路PPP项目绩效评价办法
本项目的绩效评价体系包含两个方面，分别为建设期绩效评价与运营养护期绩效评价，评价结果与政府付费挂钩。其中：
建设期绩效评价又分为过程评价与结果评价。建设期过程评价主要评价项目建设期间的设备投入、工期管理、质量管理、人员管理、安全生产等，评价结果占可用性付费总数10%；结果评价内容为项目达到竣工验收要求，评价结果占可用性付费总额70%。
运营期绩效评价结果与20%可用性付费和运营维护费用挂钩。
图3 可用性付费评价比例
1.建设期绩效评价
（1）建设过程评价
在项目建设过程中，对项目建设过程绩效进行临时评价。评价次数不少于2次。对于评价结果不符合要求的，实施机构或评价单位有权要求项目公司在一定期限内进行整改，如到期仍然不符合要求，政府方可根据PPP项目合同相关约定提取项目公司提交的建设期履约保函中的相应金额，同时将评价结果计入建设过程评价结果，作为建设期过程评价付费的依据。建设过程评价指标如下：
评价内容分为：人员到位、设备投入、工程质量、进度控制、安全文明5个方面，其中，对于人员到位和设备投入评价直接对象为工程承包方（社会资本方），具体评价内容及要求如下：
表3 建设过程评价指标
指标类别 | 指标要求 | 分值 |
人员到位 | 根据社会资本方在投标文件和工程承包合同中的承诺，对投标文件人员履约和人员变更进行监管评价。有人员变更，则不低于投标人员的资质，项目负责人、技术负责人等主要人员变更从严把关。 | 20 |
设备投入 | 根据社会资本方在投标文件和工程承包合同中的承诺的投标方案及工期要求，对主要设备的数量和时间节点投入进行监督评价。 | 20 |
工程质量 | 项目验收需符合以上国家现行相关技术标准和规范的要求，工程质量达到当地标准化施工优良项目及以上奖项标准。 | 20 |
进度控制 | 道路建设及相关工作需要服从协调监管单位对道路所作的总体统筹安排，是否按计划完成项目进度工程。 | 20 |
安全生产 | 参照JGJ59-2011《建筑施工安全检查标准》和JTJ076-95《公路工程安全施工技术规程》等。 | 20 |
建设过程评价评分=评价得分之和÷检查次数
建设过程政府付费基数=可用性服务费*10%
政府方根据建设过程评价结果在运营期按年付费。建设过程评价评分与政府付费基数挂钩，得分在90分以上的，政府方按付费基数的100%支付；得分在80—90分的，政府方按付费基数的90%支付；得分在70—80分的，政府方按付费基数的80%支付；得分在60—70分的，政府方按付费基数的70%支付；得分在50—60分的，政府方按付费基数的60%支付；得分在50分以下的，付费额为0%。
一次评价不及格，且情节严重的终止合同，要求项目公司提交书面说明并提出解决办法；连续二次评价不及格，实施机构有权要求项目公司更换委托运营单位或者终止PPP项目协议，由此造成的经济损失由项目公司承担。
（2）建设结果评价
建设期结果绩效评价要求为项目通过竣工验收。在竣工验收前未满足评价要求的，政府方可根据PPP项目合同相关约定提取项目公司提交的建设期履约保函中的相应金额。
竣工验收评价通过，政府方按照PPP项目合同中相关规定，每年度支付项目公司70%的可用性服务费。
表4 建设期绩效评价指标
指标类别 | 指标要求 |
质量 | 符合CJJ1-2008《城镇道路工程施工与质量验收规范》、CJJ2-2008《城市桥梁工程施工与质量验收规范》、CJJ82-2012《园林绿化工程施工及验收规范》、CJJ89-2012《城市道路照明工程施工及验收规程》、GB50268-2008《给水排水管道工程施工及验收规范》等，在规定的时间内验收合格。 |
注：若国家、省、市出台具体评价办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的或约定不明的，以国家、省、市出台标准为准进行调整并执行。
2.运营维护期绩效评价
为了维护和管理好项目设施，根据相关法律法规，参考城乡建设部《城镇道路养护技术规范》（CJJ36-2006）、城乡建设部《城市市政综合监管信息系统技术规范》（CJJ106-2005）、城乡建设部《无障碍设施施工验收及维护规范》（GB50642-2011）、行业标准《城市桥梁养护技术规范》（CJJ99-2003）和《市政设施养护管理评价办法（试行）》，结合项目实际情况，特制定本办法。
（1）评价范围
评价范围为本项目所有设施，主要包括路基工程、路面工程、桥涵工程、交叉工程、交通工程及沿线设施等。
（2）评价指标
根据以上评价范围，制定两项评价指标，分别是设施维护指标、安全作业指标。
表5 运营维护绩效评价指标
项目 | 指标名称 | 评价内容 | 评分细则 | |
道路 （40分） | 坑槽/拥包 （10分） | 直径不大于15厘米，深度/高度不超过3厘米 | 每公里路段内：面积0.04平方米以上的，每增加0.04平方米扣0.2分 | |
裂缝 （10分） | 累计网裂、龟裂面积不超过20平方米，累计线裂长度不超过100米 | 每公里路段内：网裂、龟裂面积超过20平方米的，每增加1平方米扣0.1分；线裂长度超过100米的，每增加1米的扣0.1分 | ||
车辙 （10分） | 车辙深度不得超过3厘米，累计长度不超过25米 | 每公里路段内：车辙长度超过25米的，每增加1米扣0.1分 | ||
路沿石侧平石 （5分） | 路沿石侧平石完整，无缺失、无3cm以上深陷、移位现象 | 每公里路段内：缺失超过5米的，每增加1米扣0.1分；深陷超过3cm，每处扣0.2分 | ||
塌陷 （5分） | 塌陷不得超过3厘米，累计面积不得超过20平方米 | 每公里路段内：塌陷面积超过20平方米的，每增加1平方米扣0.1分 | ||
人行道 （20分） | 坑槽 （5分） | 坑槽直径不超过30厘米，深度不超过3厘米 | 每公里路段内：面积0.1平方米以上的，每增加0.1平方米扣0.2分 | |
板体相邻不平顺 （5分） | 板体高差不超过10厘米 | 每公里路段内：不平顺板体超过10块的，每增加1块扣0.1分 | ||
拱起 （5分） | 拱起处高差不超过50毫米 | 每公里路段内：拱起面积超过2平方米的，每增加1平方米扣0.2分 | ||
缺失 （5分) | 没有缺失或破损的预制块 | 每公里路段内：缺失面积超过0.1平方米的，每增加0.1平方米扣0.1分 | ||
排水 （20分） | 排水管 （5分） | 积泥未超过管径或25cm | 每公里路段内：每个不符要求的检查点扣0.2分 | |
水沟 （5分） | 积泥未超过沟深或25cm | 每公里路段内：每个不符要求的检查点扣0.2分 | ||
排污泵房 （5分） | 设施设备运行正常，无设备损坏 | 每件损坏设备扣0.2分 | ||
井盖、井圈 （5分） | 井圈、井盖、雨水窗和泄水板无破损、缺失 | 有缺失、影响使用功能损坏的每处扣0.2分 | ||
安全作业 （20分） | 评价安全管理和突发事件管理，需符合JTJ076-95《公路工程安全施工技术规程》、JTGH30-2004《公路养护安全作业规程》和SZ-51-2006《城市道路养护维修作业安全技术规程》。 | 有不符合要求的的每处扣0.5分 | ||
注：评分标准参考《PPP项目合同》中的《绩效评价细则》
（3）评价方式
运营维护期内，评价单位可通过定期评价、不定期评价和日常巡查的方式对项目公司运营维护水平进行评价，并将评价结果与道路服务费挂钩。
a.定期评价：每季度进行一次，在项目公司向实施机构提交季度运营维护报告后5日内进行，并应在7日内完成。评价单位提前48小时通知项目公司开始评价的时间，并在规定的评价现场对道路、桥梁设施的表面状况进行物理检查。
定期评价最小里程为1公里路段，每季度需变换评价路段范围，年度累计评价里程需达到整个路段长度的25%。
b.日常巡查和不定期评价：评价单位对每次检查的情况进行记录，并在考评表中反映，对发现的问题将视情节发放整改通知书，以书面形式向项目公司通报评价情况。
c.每次检查均以百分制计分，日常巡查及不定期抽查占40%，季度考察（定期）成绩占60%，满分为100分，计算公式为：
季度评价评分=（日常巡查及不定期抽查分之和÷检查次数）×60%+季度评价分×40%
d.季度评价评分与政府付费基数挂钩，得分在90分以上的，政府方按当期政府付费基数的100%支付；得分在80—90分的，政府方按当期政府付费基数的90%支付；得分在70—80分的，政府方按当期政府付费基数的80%支付；得分在60—70分的，政府方按当期政府付费基数的70%支付；得分在50—60分的，政府方按当期政府付费基数的60%支付；得分在50分以下的，为不合格，当期不支付。
e.连续二次评价不及格，且情节严重的终止合同，要求项目公司提交书面说明并提出解决办法；连续三次评价不及格，实施机构有权要求项目公司更换委托运营单位或者终止PPP项目协议，由此造成的经济损失由项目公司承担。
f.运营维护阶段资产设施的状态与项目建设期质量相关。项目建设质量越好，运营维护阶段道路设施的状态越好。因此，将道路建设质量的一部分纳入到后期运营维护评价中。
运营维护阶段政府付费基数=当期可用性服务费*10%+当期运营维护服务费。
五、关于深入推进PPP项目绩效管理的一些建议
（一）加强PPP项目全生命周期的绩效管理研究
PPP项目的全生命周期绩效管理是很有意义的研究课题，本文重点讨论了建设期和运营维护期的绩效评价。
向前追溯，从总体规划、项目立项、可研论证阶段到设计阶段等前期工作进行绩效管理，促进项目的科学决策和有效实施。
向后延伸，项目运营维护期间的中期评估，项目移交或提前终止后的后评价（含对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价）。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，作为政府加大支持、完善监管、调整PPP相关制度体系的依据，提高政府投资决策水平和投资效益，同时激励社会资本不断改善管理，推进技术创新，提高服务水平。
（二）财政部联合各行业主管部门共同编制行业PPP项目绩效评价工作指引和实施办法
财政部应积极联合各行业主管部门，共同编制行业PPP项目绩效评价工作指引。充分结合各行业特点、技术规范和适用法律法规，编制体系完整、指标确定、操作性强的绩效评价工作指引，方便各项目实施机构开展系统的绩效评价工作，各行业社会资本方对照评价指标改善管理，提升产品和服务质量，实质性提升PPP项目全生命周期的绩效管理水平。
（三）改进综合信息平台，新增绩效评价板块，建设PPP基础数据库
在上述两项工作有初步成果的基础上，根据绩效评价工作指引中明确的绩效评价基本思路和指标体系，财政部可在现有的综合信息平台基础上，增加绩效评价模块，引导实施机构和社会资本的行为方式，尽快建立起全生命周期的绩效管理和评价体系,实现全生命周期的标准化和公开透明管理。
通过综合信息平台，实现对PPP项目全生命周期相关数据的收集、汇总、整理和分析，建设全面的PPP项目基本情况和项目成交数据库，作为绩效评价的基础性数据库。
（四）充分发挥现有的专家库和咨询机构库作用，对绩效管理征询多方面意见
既有的专家库和咨询机构库是宝贵的智力资源。专家库涵盖各行各业各个专业领域的专家数百名，这些处于不同岗位的专业人员会结合自身工作实际提出针对性强的意见。数百家PPP专业咨询服务机构覆盖了法律、财务、工程咨询、工程技术等各个专业，国内的PPP项目基本上都是由这些咨询机构实施完成，具有丰富的实际操作经验，也会为PPP项目的绩效管理提供有价值的案例分析和经验分享。
这些丰富的智力资源必将推掉PPP项目的绩效管理更加科学化、规范化和体系化。
基于全生命周期的绩效管理和评价是一项涵盖行业广泛、影响深远以及对良好践行PPP有较大意义的一项工作。随着绩效管理工作的进一步深入，PPP项目也将逐渐走上可持续发展的轨道,更好的发挥PPP在引导政府与市场改革方面的示范和牵引作用。
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