如何完善PPP政府投资基金运作机制

来源：中国社会科学网-中国社会科学报   作者：刘蕾

完善PPP政府投资基金运作机制

政府和社会资本合作（PPP）模式在我国已经实践多年，取得一定的良好效果，但也存在社会资本投资PPP项目意愿不高、参与度不够的问题。对此，中央提出要积极探索财政资金撬动社会资金与金融资本参与政府和社会资本项目合作的有效方式。PPP政府投资基金作为PPP模式的创新形式，是财政资金和金融资本合作的主要方式。依法构建完善的PPP政府投资基金运作机制，可以为PPP项目提供融资支持和增信服务，引导社会资本投资PPP项目；可以放大财政资金的杠杆作用，切实缓解政府在公共服务和基础设施建设领域财力不足、资金短缺的问题，并有效化解地方政府性债务风险，助力深化供给侧结构性改革

法律机制保障基金灵活设立

PPP政府投资基金是由政府和社会资本共同出资设立而成的，多数情况是由财政资金和金融资本合作。目前财政部和10家大型金融、投资机构共同设立了中国政府和社会资本合作融资支持基金（中国PPP基金），基金规模1800亿。地方性PPP政府投资基金主要有两种途径，一是与中国PPP基金合作，在地方设立子基金。2016年12月2日，中国PPP基金与江苏、河南、陕西等9省区分别签署合作设立省级子基金协议。二是设立地方性PPP政府投资基金，例如河南省PPP开发性基金、江苏省PPP融资支持基金等。在出资比例上，可以灵活安排政府和社会资本的出资比例，但财政资金出资比例要小于金融资本，以实现放大财政资金的杠杆作用，最大限度发挥财政资金使用效率。在组织形式上，PPP政府投资基金可以选择公司制、有限合伙制和契约制。其中有限合伙制灵活度高，可以根据政府和社会资本的出资能力、风险承受力等，通过结构性设计，合理分配政府和社会资本的权利义务，满足各方利益需求。有限合伙制中一般包括财政部门、金融机构和基金管理人三方主体，其中基金管理人为GP，承担无限连带责任。财政部门为LP劣后端，金融机构为LP优先端，都以出资额为限承担有限责任。政府方在控制财政风险的前提下，可以采取向金融机构让渡部分分红等让利措施，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失或承诺最低收益。

法律机制保障基金融资增信

PPP政府投资基金应该充分发挥对PPP项目的融资支持和增信作用。和传统的融资途径相比，PPP政府投资基金具有期限长的优势，可以解决PPP项目中银行贷款等传统融资途径存在的期限错配问题。在投资领域上，PPP政府投资基金应该充分发挥财政资金的引导作用，带动社会资本尤其是金融资本投向市政工程、城镇综合开发、保障性安居工程、生态建设和环境保护等公共服务领域，保证PPP政府投资基金投放领域的公共性。PPP政府投资基金将财政资金的引导性和金融资本的规模性相结合，可以充分发挥财政资金在公共服务领域的引导撬动作用，以助推更多PPP项目加快落地实施。在投资决策上，PPP政府投资基金应在所有权、管理权和托管权分离的基础上，实现市场化运作、专业化管理，由政府和社会资本共同出资成立后，交由专业的基金管理公司负责投资运营，由商业银行托管基金资产，避免政府出资人对基金的日常管理活动进行不当的行政干预。采用母子基金形式的，可以在子基金管理时采用双GP模式，由子基金成立的基金管理公司和地方财政部门成立的基金管理公司共同成立决策委员会进行投资决策，保证决策的科学性。在投资方式上，针对PPP项目的资金需求，可以结合项目在不同阶段的特点，选取相应的融资模式。由于PPP政府投资基金主要是发挥融资和增信功能，不具备建设和运营能力，因此PPP政府投资基金可以采用与其他社会资本组成联合体的方式投资PPP项目。为保证顺利投资，基金应该筛选成熟项目，选择有影响力、融资需求迫切的PPP项目列入储备库，实现资金投放。选定项目后，PPP政府投资基金通过增资扩股或股权置换的方式进入项目公司，并可以采用股东贷款的方式向PPP项目提供债权融资。

依法设置市场退出机制

PPP政府投资基金投资领域具有资金规模大、期限长的特点，加之有些基金对单个项目投资额上限的规定，因此多元的市场退出机制是PPP政府投资基金可持续发展的重要保障。PPP政府投资基金中社会资本一方，尤其是金融资本，多存在投资期限与项目期限错配的问题。因此可以通过基金的结构化设计，实现金融资本优先退出，政府作为劣后端随后退出。在基金投资PPP项目的过程中，根据投资领域不同，可以采取不同的退出方式。针对没有收益或收益较少的公益性项目和准公益性项目，无法通过市场化的方式实现退出的，可以通过股权转让的方式退出。有收益的经营性项目可以采取资产证券化等方式退出。由于运营期可以通过形成的固定资产融资，并且运营期已经产生回报，因而PPP项目一般在建设期融资需求大，运营期融资需求减少。通过设置科学合理的退出通道，使PPP政府投资基金在运营期时退出，可以腾挪出更多的资金为新增项目融资、增信，保证基金的资金流通率与运转效率。

建立全面的风险防控机制

在微观上，PPP政府投资基金在募集、投资、管理、退出不同阶段风险类型不同，主要有合规性风险、代理风险、逆向选择风险、财务风险、期限错配风险、政策变更风险等。为有效防控PPP政府投资基金在全生命周期中的风险，应该建立严格的内控制度。在构建完善的组织管理制度框架下，设计基于风险合理分担与内部治理相结合的管理体系，完善内部监管。在募、投、管、退四个阶段，通过有效的风险识别，在政府与金融机构之间构建科学、合理的风险分担机制，可以采取保险、履约保函等举措控制风险，运用市场化手段实现风险转移。在宏观上，PPP政府投资基金资金来源于财政资金和金融机构配资，在运作过程中会存在财政风险和金融风险，并且两者之间还具有传导性，如果处理不当会导致系统性风险。因此，政府应出台具体制度规范及相关配套办法，健全PPP政府投资基金管理的制度体系，严格规范基金运作。结合基金总规模、财政资金出资规模、资金杠杆比例等风险指标，构建PPP政府投资基金风险预警机制，设立合理的风险阈值，并根据不同情况采用针对性的防控措施，避免引发财政风险和金融风险，要守住不发生区域性系统性风险的底线。

建立有效的法律监管机制

在目前的监管制度框架下，存在监管规则冲突、监管主体职责不清等问题。针对以上问题，首先应该协调规则冲突。目前PPP政府投资基金适用的规范性文件包括财政部的《政府投资基金暂行管理办法》、发改委的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》及证监会的《私募投资基金监督管理暂行办法》，这三部规范性文件在基金设立审批、备案、托管等方面存在冲突。而这三部规范性文件都是由国务院部委制定，效力等级相同，因此国务院有必要针对政府投资基金制定统一的行政法规或规范性文件，以明确规则，解决现行规定中的规则冲突，实现有效的法律监管。其次，在统一的监管制度框架下，明确各部门的监管职责。财政部门应该加强对PPP政府投资基金中的财政资金的监管。PPP政府投资基金中以财政资金出资应该纳入预算管理，严禁违法违规出资行为。发改部门应该发挥在项目管理中的重要作用，确保PPP政府投资基金全部投向PPP项目，防止投资方向的偏离。银监会应该加强PPP政府投资基金在资金募集、投资运作等方面的金融监管职能。基金业协会应当严格落实PPP政府投资基金和基金管理人的双登记备案制，并要求每年度向基金业协会更新备案信息，保证备案信息的真实性、有效性。最后，应该明确违法行为的法律责任。设立PPP政府投资基金时，地方政府不得以信贷资金出资，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益和承担社会资本方的投资本金损失，不得通过额外附加条款变相举债，不得以政府购买服务的方式购买金融机构的融资行为等。针对PPP政府投资基金中的违法违规行为，必须严格追究地方政府、基金管理人、金融机构等责任主体的法律责任。

（本文系司法部项目（14SFB50035）阶段性成果）

（作者单位：西北大学）

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